La cooperazione strutturata permanente nel Diritto dell’Unione Europea

La cooperazione strutturata permanente nel Diritto dell’Unione Europea

Il settore della Politica di difesa e di sicurezza comune risulta aver acquisito una rilevanza centrale nel dibattito a riguardo della sicurezza dei singoli Stati membri dell’Unione Europea. Di fronte alle minacce riguardanti il terrorismo internazionale, la cybersecurity e panorami geopolitici sia in medio-Oriente che in Africa non sempre garanti di certezza di stabilità e di pace, la tematica della difesa dell’Unione ha assunto un ruolo decisivo. Risulta fondamentale trovare un approccio regionale che insista sulla cooperazione con la NATO ma al contempo vada a ponderare degli strumenti di difesa propri che rendano il sistema di difesa dell’Unione autonomo dalle capacità militari di soggetti esterni all’Unione stessa. Per queste ragioni si è ritenuto che la semplice PDSC potesse essere migliorata ed approfondita mediante una particolare forma di cooperazione rafforzata che nell’ambito del settore preso in considerazione va sotto il nome di Cooperazione Strutturata Permanente.


SOMMARIO. §I. La Politica di difesa e di sicurezza comune nei Trattati – §II. La cooperazione strutturata permanente e le esperienze europee nel settore della difesa – §III. PESCO: muoversi verso la cooperazione attraverso l’integrazione – §IV. Prospettive di differenziazione dalla NATO – §V. In difesa dell’Europa – §VI.L’Unione al bivio – §VII. Il volano della difesa comune

 

§I. La Politica di difesa e di sicurezza comune nei Trattati

Il settore della Politica di difesa e di sicurezza comune risulta aver acquisito, specie nel corso degli ultimi anni, una rilevanza centrale nel dibattito a riguardo della sicurezza dei singoli Stati membri dell’Unione Europea. Di fronte alle minacce riguardanti il terrorismo internazionale, la cybersecurity e panorami geopolitici sia in medio-Oriente che in Africa non sempre garanti di certezza di stabilità e di pace, la tematica della difesa dell’Unione ha assunto un ruolo decisivo, specie nei suoi rapporti con il Trattato Nord Atlantico e le sue relazioni con gli Stati Uniti. La disposizione centrale relativa alla PDSC1 nell’art.42 sottolinea la capacità dell’Unione di utilizzare la capacità operativa attraverso mezzi civili e militari andando ad operare all’interno di missioni di pace che siano svolte in collaborazione sia con altre organizzazioni a carattere regionale (come propri la sopracitata NATO), sia con organizzazione a carattere universale come nel caso delle Nazioni Unite, prestando quindi contingenti militari al servizio delle Nazioni Unite per le operazioni che quest’ultima svolge conformemente ai Principi della Carta delle Nazioni Unite.

Il paragrafo 7 dell’articolo in questione parrebbe porre però come centrale la difesa degli Stati membri dell’Unione principalmente inquadrabile nell’ambito delle decisioni e delle missioni NATO, subordinando quindi la politica europea in materia alle disposizioni di un’ulteriore ente che si presuppone possedere un apparato complessivo di difesa e di sicurezza del continente europeo più vasto ma certamente meno eurocentrico, in quanto fortemente dipendente dalla centralità americana sia sul livello decisionale che su quello operativo.

Risulta fondamentale, sotto questo aspetto, trovare un approccio regionale che insista sulla cooperazione con la NATO ma al contempo vada a ponderare degli strumenti di difesa propri che rendano il sistema di difesa dell’Unione autonomo ed indipendente dalle capacità militari di soggetti esterni all’Unione stessa.

Per queste ragioni si è ritenuto che la semplice PDSC potesse essere migliorata ed approfondita mediante una particolare forma di cooperazione rafforzata che nell’ambito del settore preso in considerazione va sotto il nome di Cooperazione Strutturata Permanente.

§II. La cooperazione strutturata permanente e le esperienze europee nel settore della difesa

La cooperazione strutturata permanete, o PESCO (Permant Structured Cooperation) permette di ottimizzare il potenziale lavoro di integrazione tra Stati membri nel settore della difesa grazie all’articolo 46, permettendo ad un gruppo limitato di Stati di avviare una cooperazione più inclusiva nel settore della difesa e nelle politiche di sicurezza comune senza però dividere o segmentare il più vasto programma relativo alla PDSC2.

In linea con l’art.46 TUE e il suo Protocollo n.10, la PESCO è aperta a tutti gli Stati membri che siano disposti a rendere più vincolanti gli impegni reciproci, nello spirito di integrazione europea. La cooperazione strutturata permanente metterà un nuovo centro di gravità nel settore della difesa all’interno dell’attuale quadro comunitario e potrà diventare una pietra angolare per una sicurezza sia nel settore civile che in quello militare per l’architettura per l’Europa nel suo complesso.

L’articolo in questione3 prevede che nessuno Stato membro possa entrare a far parte della cooperazione strutturata permanente senza il suo esplicito consenso di farne parte, andandosi così a sottolineare il criterio della volontarietà degli Stati dell’Unione di stabilire se partecipare o meno alla cooperazione in questione.

Tale criterio si riflette anche sulla capacità decisionale degli Stati che partecipano alla PESCO, stabilendo, così come si è già visto per il “regolare” processo relativo al più ampio settore delle cooperazioni rafforzate, il ritmo ed i settori specifici in cui si desidera progredire, stipulando ad esempio una lista di progetti concreti per mitigare le carenze proprie della difesa europea, per determinare il livello di solidarietà, la profondità dell’integrazione militare e l’interpretazione dei criteri del Trattato relativi alla partecipazione.

Il Trattato di Lisbona inoltre fa differire la cooperazione strutturata permanente dalla cooperazione rafforzata in virtù sia del piano terminologico, alludendo di fatto alla permanenza della cooperazione nel settore della difesa lasciando alle cooperazioni rafforzate un margine di tempo che possa risultare anche contingentato o limitato a un raggiungimento di obiettivi specifici, ma anche sul piano formale, a differenza della previsione sulle cooperazioni rafforzate, è previsto in maniera esplicita che uno Stato possa ritirarsi quando vuole dalla cooperazione strutturata.

Un’ulteriore tratto distintivo è riscontrabile nella mancata previsione del TFUE di un numero minimo di partecipanti alla cooperazione strutturata permanente, con la conseguenza che anche un gruppo più ristretto degli otto Stati previsti di dovere per le cooperazioni rafforzate possa effettivamente stabilire di avviare una cooperazione strutturata nel campo della politica di sicurezza e di difesa comune4Pur non essendo ancora chiaro se le missioni all’estero effettuate nell’ambito di detta cooperazione possano effettivamente essere decise dai soli Stati membri della PESCO oppure in votazione all’unanimità in seno al Consiglio resta da sottolineare che la cooperazione strutturata risulta non “possedere una vera e propria dimensione operativa, bensì si propone di migliorare le capacità militari degli Stati membri disponibili in vista della loro partecipazione a forze multinazionali”5.

Le cooperazioni strutturate costituiscono senza dubbio uno strumento più flessibile delle più tradizionali cooperazioni rafforzate, anche in ragione del settore per il quale esse sono state preposte, che risulta sicuramente terreno non di competenza esclusiva dell’Unione bensì una materia molto stretta alle materie di competenza proprie degli Stati membri. Risulta quindi agevole parlare di questo strumento di flessibilità come reale opportunità per un rilancio dell’Unione anche sotto il settore della sicurezza, settore che più che mai richiede un rilancio fondamentale per accrescere la fiducia dei cittadini europei nei confronti dell’Unione, che stando ai dati dell’Eurobarometro del 2016 desidera per l’80% una politica di sicurezza e di difesa comune tra gli Stati membri. La problematica della sicurezza rappresenta ad oggi uno dei temi centrali per i cittadini europei, che vedono in una cooperazione politica su questo settore l’unica possibilità per una concreta risposta al terrorismo internazionale e alla sicurezza dello spazio europeo.

Come è desumibile da quanto detto, le basi giuridiche per rafforzare il processo integrativo nel settore della difesa sono già esistenti, ma si difetta in tal caso di un reale impegno politico dei singoli Stati membri che da un lato risultano restii ad affidare tali materie in una competenza di fatto più incisiva dell’Unione, dall’altro tendono, specie negli ultimi anni, a propendere per investimenti in altri settori di possibile sviluppo e tralasciando la tematica della sicurezza che risulta essere sempre più settoriale. Come afferma il Villani, la cooperazione strutturata rappresenta quindi uno strumento più flessibile delle cooperazioni rafforzate, ma occorre circoscriverne la portata per evitare che decisioni in campo militare vengano assunte dall’unilateralismo di una minoranza di Stati6La cooperazione strutturata verte essenzialmente su due pilastri che gli Stati partecipanti si impegnano a rispettare: da un lato gli Stati si impegnano a progredire nello sviluppo della capacità di difesa, anche attraverso la possibilità di coinvolgere forze militari coordinate sia con i principali programmi europei di equipaggiamento che con l’attività di Agenzia europea per la difesa7. L’ulteriore impegno che gli Stati si promettono di rispettare è quello di essere in grado di fornire delle unità di combattimento capaci di intraprendere le missioni menzionate all’art.43 TUE.

Questa cooperazione ha quindi come punto centrale il rafforzamento delle capacità militari degli Stati membri che vi partecipano e non la duplicazione delle loro strutture militari o la creazione di una forza militare separata dell’Unione. Per quanto attiene alle procedure, anche queste ultime si presentano molto flessibili, con il Consiglio che adotta entro tre mesi dalla notifica, a maggioranza qualificata e previa consultazione dell’Alto Rappresentante, una decisione che fissa la cooperazione strutturata permanente e ne fissa la lista degli Stati partecipanti secondo l’art.46 par.2 del TUE.

In tale procedura di voto solo gli Stati partecipanti ne prenderanno parte, escludendo quindi gli Stati che hanno deciso di rimanerne fuori. Anche per quanto riguarda la volontà di uno Stato di ritirarsi, non è da registrare una procedura particolarmente formale, poiché è sufficiente la notifica al Consiglio che si limiterà a prenderne atto.

Ad eccezione del paragrafo 2 e 5 dell’articolo, che prevedono il ruolo decisionale del Consiglio nella sua interezza relativamente alla costituzione del gruppo, al suo ampliamento, alla sua riduzione o alla sospensione di un membro, tutte le altre decisioni e raccomandazioni formulate dal Consiglio che rientrano nella sfera della cooperazione strutturata permanente vengono prese all’unanimità esclusivamente dagli Stati membri partecipanti.

§III. PESCO: muoversi verso la cooperazione attraverso l’integrazione

Collettivamente, l’Europa è il secondo più grande spender militare del mondo. Ma è lungi dall’essere il secondo più grande potere militare – una chiara conseguenza di inefficienza nella spesa e nella mancanza di interoperabilità. E mentre la maggior parte dei bilanci della difesa in Europa sono stati contratti specie negli ultimi anni nei quali le spese militari dei 28 Stati UE sono diminuiti del 9% dal 2005 – paesi come la Cina, la Russia e l’Arabia Saudita hanno registrato notevoli termini di progresso nel campo militare con il rafforzamento di eserciti nazionali su una scala senza precedenti.

Se guardiamo alle capacità di difesa dell’Unione, si ravvisa un sostanziale invecchiamento relativo alle tecnologie utilizzate nel settore della difesa, crescenti mancanze di coordinamento tra le singole agenzie nazionali e un’assenza di nuovi programmi a livello sia preventivo che operativo. Operazioni passate come la Libia nel 2011 e il Ciad nel 2008 hanno mostrato una carenza critica di elementi chiave come il rifornimento air-to air e le basi di decollo strategico.

Storie di addestramento delle truppe senza attrezzature adeguate sono state ampiamente diffuse e pubblicizzate nella stampa, e quando nuove funzionalità sono state aggiunte alle potenzialità militari proprie di un paese membro dell’Unione, ne sono mancati un effettivo utilizzo o distribuzione delle stesse.

 Allo stesso tempo, l’Europa continua a mantenere alti i costi per la duplicazione delle capacità militari: nel 2013, l’84% di spesa nel procurarsi equipaggiamenti ed attrezzature militari hanno avuto luogo a livello nazionale, evitando una cooperazione europea che avrebbe spinto sicuramente ad un evidente risparmio in questo settore ed all’utilizzo di incentivi economici messi a disposizione dalle istituzioni europee.

Fonte: SIPRI Military Expenditure Database, 2014

 La mancanza di interoperabilità tra i 28 eserciti europei rallenta in modo significativo la capacità dell’Unione di intervenire collettivamente nelle missioni in cui sono in gioco interessi europei. Allo stesso tempo la diminuzione complessiva della spesa è insufficiente per l’investimento in nuove tecnologie ed il rinnovamento di programmi militari sul piano nazionale. Dal momento che nuove funzionalità e programmi di collaborazione richiedono tempo per svilupparsi, l’Europa dovrebbe agire adesso al fine di assicurare che la sua difesa non venga compromessa per il futuro prossimo. A causa dell’attuale situazione economica in Europa, un aumento costante nel settore della difesa non può funzionare se considerato singolarmente.

Per ottimizzare realmente l’immenso potenziale di cui gode l’Unione, gli Stati membri dovrebbero comprendere che la via dell’integrazione risulti essere l’unica strada per un processo che vada a risolvere al contempo la crisi degli obiettivi integrativi, il rilancio dell’Unione incluso l’aspetto economico, e il rafforzamento del settore della difesa attraverso un sistema uniforme ed omogeneo.

I risparmi che potrebbero essere fatti grazie all’integrazione della difesa europea sono importanti: potrebbero risparmiarsi 600 milioni di euro per la condivisione di veicoli per il trasporto delle truppe e 500 milioni di euro per un sistema collettivo di certificazione delle munizioni8. Un altro studio stima che il costo medio per l’invio di un soldato europeo in missioni all’estero è di € 310.000, di lunga superiore a quello di un soldato americano, il che significa che le forze armate europee comuni e completamente interoperabili potrebbero portare a potenziali risparmi di 20,6 miliardi di euro all’anno circa9. Nel complesso, la mancanza di una spesa coordinata determina che “a un costo di oltre la metà di quello degli Stati Uniti, gli europei ottengono solo un decimo della capacità”10.

§III.I Oltre i Trattati: differenze nelle dottrine della difesa

I tentativi di muoversi verso una difesa comune sono stati parte del progetto europeo sin dalla sua nascita. Nel 1950, il Primo Ministro francese René Pleven propose un piano per un piano di integrazione europea a lungo termine, inclusa l’instaurazione di un Corpo Armato Europeo e la nomina di un Ministro Europeo della Difesa. Dopo due anni di negoziati, tutti i sei Stati membri della CECA firmarono il “Trattato Istitutivo la Comunità Europea di Difesa” prevedendo un esercito europeo di 40 divisioni composto da 13mila soldati in uniforme comune, con fondi comuni ed istituzioni comuni. Nel 1954, però, il progetto incontrò un empasse politica in Francia, mettendo di fatto fine all’idea di una difesa comune europea per la successiva metà del secolo scorso.

Per più di vent’anni, circa 7 cittadini europei su 10 sono stati consistentemente a favore a favore della politica di sicurezza comune, più che per una difesa estera comune o per l’Unione monetaria. Recentemente, il presidente della Commissione Jean-Claude Juncker ha ripetutamente fatto appello per un’Unione più forte nella sicurezza e nella difesa, ed il suo invito alla creazione di un esercito europeo ha stimolato un sano dibattito in materia, anche se le risposte sono ancora proiettate sul lungo periodo e lontane da una fattibilità immediata. In che direzione si muove l’Unione? Verso un maggiore sviluppo di questo settore? L’UE si dirige davvero verso un efficace sistema di difesa più profondamente integrato, come inizialmente previsto dalla CED negli anni ’50?

Un’efficace comprensione delle differenti visioni europee per il settore della difesa degli Stati Membri riguarda un’analisi integrata delle diverse posizioni statuali relative a tale progetto. L’ormai uscente Regno Unito non ha mai condiviso un interesse per un’integrazione più stretta nella difesa europea, mentre al contrario la Germania e la Francia, insieme con i paesi del Benelux, l’Italia, la Spagna e più recentemente la Polonia, sono più aperti all’idea ma sono portatori di tradizioni militari ed esperienze storiche nel settore troppo diverse tra loro. Se ad esempio la Francia risulta più propensa nell’approccio a missioni all’estero, non si può affermare lo stesso per la Germania, che predilige uno stretto controllo del suo Parlamento interno, con una tradizione militare di grande riluttanza all’invio di soldati in operazioni comunitarie e specialmente in quelle missioni nelle quali si profilano elevati margini di rischio. Per i sei Stati dell’Unione non membri della NATO sono state adottate delle posizioni di neutralità, nonostante questi avessero già una lunga tradizione nell’impiego delle forze armate sotto la bandiera delle Nazioni Unite. Per i Paesi dell’est Europa, la difesa territoriale contro la Russia occupa la priorità maggiore nell’ambito delle strategie di sicurezza nazionale, mentre per gli Stati membri dell’Europa meridionale la dottrina della difesa si focalizza più sull’ampliamento della sicurezza nei territori del Nord Africa e nel Medio Oriente.

§III.II L’industria della difesa: l’addio alle prospettive nazionali

La duratura frammentazione del mercato unico europeo nel settore della difesa è una delle sue principali cause di inefficienza: essa sta in primo luogo minando lo sviluppo di un’industria della difesa competitiva ed innovativa, in particolare per le piccole e medie imprese che potrebbero beneficiarne. Le due direttive dell’Unione del 2009, una sul rafforzamento della difesa e l’altra sui trasferimenti all’interno dell’Unione dei prodotti della difesa11, hanno tentato di superare queste difficoltà cercando di rendere il mercato della difesa europea più efficiente e più aperto ad una competitività di stampo comunitario. A distanza di otto anni, tali direttive non hanno ancora trovato un’effettiva applicazione, poiché troppo spesso gli Stati si avvalgono di requisiti sui compensi che si limitino a rafforzare le industrie ed i lavoratori esclusivamente a livello nazionale, o eludono le regole riferendosi a interessi di sicurezza nazionale considerati da loro stessi come essenziali. Nel complesso, gli Stati membri sono troppo riluttanti a guardare oltre i propri traguardi nell’industria bellica nazionale. Nuovi progetti sugli armamenti che prevedano una collaborazione dei singoli Stati, procedure congiunte e meccanismi di open market, potrebbero avere un’importante ruolo di impulso sull’industria della difesa e, di conseguenza, sull’intersezione tra una cooperazione economica ed una difensiva entrambe strettamente inquadrabili in una logica comunitaria.

§IV. Prospettive di differenziazione dalla NATO

La NATO ha per decenni rappresentato il nucleo centrale nel quale hanno confluito i progetti di difesa e di sicurezza europea, lasciando di riflesso a margine il dibattito comunitario sulla PDSC e sulle cooperazioni che riguardassero esclusivamente Stati membri dell’Unione.

Gli Stati europei hanno spesso fatto confluire le proprie volontà nel settore della difesa spesso legandole a quelle statunitensi, attraverso missioni e programmi di difesa che gravitavano sull’orbita USA piuttosto che su quella dell’Unione, redendo di conseguenza quest’ultima de facto subalterna alle volontà politiche e militari americane. Ne ha quindi implicitamente sofferto il progresso nel settore della difesa europea, a causa dell’approccio pluri-cinquantennale del “NATO first” divenuto consuetudine quando si trattava del settore della difesa. Durante la guerra fredda, la sicurezza europea e la sua difesa territoriale erano sinonimi di NATO e del suo articolo 512. L’Alleanza continua a rappresentare la garanzia di sicurezza centrale, con la partecipazione di 22 Stati membri e una forte interconnessione transatlantica.

Di conseguenza, gli sforzi autonomi europei di mantenere una comunità che si basasse su interessi strategici e sul rafforzamento della difesa nel settore dell’industria sono stati a lungo sacrificati al fine di prevenire frizioni con i vicini americani. I tempi però risultano cambiati e tale logica pare ormai solo un assunto incompatibile con i tempi moderni che attraversa l’Unione e la situazione geopolitica attuale. Washington, spostando i suoi interessi in Asia, sta fortemente sostenendo un processo di integrazione della difesa europea che risponda ad un più concreto finanziamento della NATO, esonerando così gli USA dall’essere considerati come i contribuenti centrali di tale organizzazione internazionale, o di ritrovare nuove vie di integrazione europee che trascendano dai non sempre collimanti obiettivi americani. Gli Stati Uniti credono inoltre che una migliore difesa dei confini ed una maggiore responsabilità per la sicurezza dell’Europa grazie ai propri partner europei possa di riflesso rendere più forte lo stesso sistema della NATO, per semplificare: “ A stronger European Defence will contribute to a stronger NATO”13.

Allo stesso tempo, la partnership UE-NATO si è andata ad approfondire considerevolmente nei recenti anni, attraverso i cosiddetti accordi “Berlin Plus”14 sulla inter operatività e sulla condivisione di strutture di commando. I rapporti intercorrenti tra l’Unione Europea e la NATO, in merito agli obiettivi da raggiungere, hanno prodotto, nel corso degli anni, forme di cooperazione sempre più articolate e complesse. Come si è già avuto modo di affermare, è opportuno ribadire come non tutti gli Stati membri dell’UE aderiscono all’Alleanza atlantica: Austria, Svezia ed Irlanda hanno relazioni con la NATO tramite l’iniziativa Partnership for Peace15, mentre la Finlandia non ha avviato alcuna forma di collaborazione. Inoltre, la Norvegia fa parte della NATO ma non dell’Unione Europea. L’Unione Europea Occidentale riveste un ruolo fondamentale, nei rapporti tra NATO ed UE, a partire dagli accordi di Petersberg del 19 giugno 1992. Questi individuavano nell’UEO la componente della difesa dell’Unione Europea e lo strumento per rafforzare il pilastro europeo dell’Alleanza. Contingenti militari messi a disposizione dai suoi Stati membri avrebbero contribuito all’ottemperanza dell’obbligo di reciproca assistenza in caso di attacco armato previsto dall’art. 5 del Trattato Nord Atlantico. Inoltre, essi avrebbero condotto missioni a carattere umanitario, di gestione delle crisi, di ripristino della pace e del relativo mantenimento16. Tale approccio rappresenta la pietra miliare che poi sarà rappresentata formalmente dall’Iniziativa Europea di Sicurezza e Difesa (ESDI) della NATO, lanciata a Berlino nel 1996 (Berlin plus), attraverso cui si conferiva all’UEO il duplice compito sia di costituire il pilastro europeo nell’ambito della difesa che da pilastro europeo della NATO. L’obiettivo centrale era quello di rendere gli Stati europei maggiormente responsabilizzati nell’ambito dell’Alleanza Atlantica, attraverso la previsione di impiego di mezzi e uomini della NATO stessa al fine di condurre operazioni sotto la guida europea nelle quali l’organizzazione atlantica non doveva essere militarmente impegnata.

In generale, si può affermare che l’Ue e la Nato hanno attuato gli accordi Berlin Plus in maniera flessibile ed efficace per ciò che concerne la collaborazione militare (catena di comando e livello operativo). La prassi consolidata di collaborazione tra il personale delle due organizzazioni in alcune regioni come in quella dei Balcani ha in parte sopperito alle carenze della cooperazione politica a Bruxelles, dove i processi decisionali risultano ancora troppo lunghi e difficili. Una delle cause di questi ritardi e di queste difficoltà può essere rintracciata nelle differenze tra Ue e Nato in termini di strutture e procedure burocratiche. Emerge però in primo luogo la necessità di avviare un dialogo più efficace tra gli organi politici delle due organizzazioni, che porti a una cultura strategica comune ed una proficua divisione del lavoro in aree di crisi. Se per i Balcani occidentali si è arrivati progressivamente all’elaborazione di un approccio concertato tra le due organizzazioni riguardo alle modalità di intervento e stabilizzazione, i limiti della cooperazione politico-strategica tra Ue e Nato restano drammaticamente visibili in altri scenari chiave, come Afghanistan e Sudan. In Afghanistan, entrambe le organizzazioni sono impegnate nel processo di stabilizzazione e ricostruzione del territorio, ma la mancanza di dialogo strategico ha impedito un efficace coordinamento e supporto reciproco degli interventi; in Darfur, nel Sudan occidentale, Ue e Nato forniscono supporto aereo già dall’inizio del 2005 all’operazione di peacekeeping dell’Unione africana Amis II, ma la mancata concertazione strategica ha provocato ritardi ed inefficienze.

Il principale nodo irrisolto tra le due organizzazioni resta la ripartizione dei compiti e delle responsabilità sia dal punto di vista geografico che da quello funzionale. Entrambe le organizzazioni risultano aver ampliato il proprio raggio d’azione al di fuori dell’Europa, e non è agevole ipotizzare una divisione geografica delle rispettive aree di intervento. In Europa si sta in realtà profilando una progressiva sostituzione delle missioni Nato con missioni Ue. Ad esempio, nel dicembre 2004 la missione dell’Ue Althea ha rilevato la precedente missione della Nato Sfor in Bosnia (anche se la Nato ha mantenuto una presenza residuale di circa 150 uomini). Inoltre, la Nato continua a guidare la missione Kfor che opera nel Kosovo e non è al momento in previsione una sua sostituzione con una missione dell’Ue. Al di fuori dell’Europa, il Medio Oriente rappresenta senza dubbio il contesto in cui potrebbe registrarsi un nuovo fattore di competizione, regione quest’ultima caratterizzata da una forte instabilità politica, da una ridefinizione del ruolo svolto negli ultimi cinquant’anni dagli Stati Uniti e dalla ferma volontà europea di giocare un ruolo più incisivo rispetto al passato17.

Il problema della divisione dei compiti e delle responsabilità tra Ue e Nato si pone anche in riferimento alle funzioni svolte dalle due organizzazioni. Uno degli elementi centrali della missione della Nato è la difesa territoriale che non rientra invece nei compiti dell’Ue. Per quanto concerne la gestione delle crisi, non è mai stata definita una divisione dei compiti tra le due organizzazioni. Certamente, per via delle sue limitate capacità operative, l’Unione è costretta o trova più opportuno, in taluni casi, utilizzare le capacità ed i comandi propri della Nato. Si ritiene inoltre che debba essere la Nato a gestire direttamente le missioni che richiedono un uso massiccio della forza o per le quali si teme un rischio di escalation. Semplificando tale ipotesi, mentre la NATO provvederebbe ad occuparsi delle missioni ad alta intensità, l’UE si occuperebbe di quelle a bassa intensità. All’UE spetterebbero le missioni più “limitate” per dimensione (numero di effettivi e di mezzi), regole d’ingaggio e grado di complessità, alla NATO quelle più consistenti ed impegnative.

Ad ogni modo, nel lungo periodo questa divisione del lavoro non può essere considerata come un successo per gli europei, se questi ultimi ambiscono a quell’autonomia della PDSC che è sancita nei documenti ufficiali18. Interessante risulta inoltre la differenziazione tra UE e NATO in materia di cooperazione all’antiterrorismo. Anche in questo settore si profilano diversi ostacoli specie di carattere tecnico-politico, rendendo complicata la discussione di questa problematica nelle riunioni UE-NATO. Il problema centrale risulta essere la mancanza di un vero e proprio approccio congiunto alla materia: come è stato notato19, a differenza della Nato, che può vantare un approccio strategico consolidato ed è in grado di organizzare una risposta immediata a un attacco terroristico, l’Ue tende a concentrare la propria attività soprattutto in politiche di sicurezza complementari rispetto a quelle degli Stati membri anche nel campo della lotta al terrorismo internazionale. Ulteriore motivo di un mancato approccio strategico comune tra le due organizzazioni è anche la diversa risposta che è stata data a taluni attacchi terroristici rispettivamente negli Stati Uniti e in alcuni Stati dell’Unione. Gli americani, in seguito all’attentato alle Torri Gemelle, hanno elaborato il concetto di “guerra globale contro il terrorismo” prediligendo l’utilizzo di mezzi prevalentemente militari a partire dall’operazione in Afghanistan. L’Unione Europea, al contrario, ha preferito rispondere soprattutto in termini civili, rafforzando le misure finanziarie, giudiziarie e di polizia attraverso una più stretta cooperazione nel terzo pilastro dell’Unione tra gli Stati membri.

Rimane quindi irrisolto il problema di un mancato coordinamento nello sviluppo delle capacità operative, mancando una comune pianificazione di lungo periodo per lo sviluppo di tali capacità. Lontano appare anche l’obiettivo della definizione di una cultura strategica comune. Gli accordi Berlin Plus, infatti, non possono essere considerati sufficienti, in quanto riguardano solamente le modalità di accesso dell’Ue alle risorse e alle capacità della NATO per le missioni di gestione delle crisi. Data la complessità e la pluridimensionalità delle missioni, come ad esempio quelle in Afghanistan o nei Balcani, è chiaro che la componente militare deve trovare un necessario completamento nella componente civile. Per questa ragione, alcuni analisti20 hanno prospettato la necessità di accordi Berlin Plus “al rovescio”, in cui sia l’Ue a prestare capacità civili alla Nato.

Un’intesa strategica complessiva tra le due organizzazioni, una sorta di “grande accordo”21 sarebbe la soluzione preferibile. Tuttavia, le difficoltà politiche che restano sullo sfondo – divisioni transatlantiche legate alla frattura determinata dalla nuova presidenza americana di Trump e la duratura concertazione tra gli Stati membri dell’Unione su quale politica di sicurezza possa rappresentare la migliore soluzione per rispondere alle esigenze nazionali- la mancanza di una cultura strategica consolidata da parte dell’Ue, innumerevoli problematiche legate alle differenze di membership, ne ostacolano la realizzazione al momento. Risulta di conseguenza auspicabile che le due organizzazioni propendano per l’adozione di un atteggiamento che si caratterizzi sia per il suo pragmatismo e la sua efficienza22, come quello mostrato nell’attuazione delle missioni Berlin Plus nella pianificazione e gestione di interventi in aree di crisi al di fuori extraeuropee, che in tutta una serie di nuovi settori, in primis l’antiterrorismo. In questo settore, sembra ormai chiaro che non si può più prescindere da un approccio concordato ed integrato tra UE e NATO, che vada a concretizzarsi in una effettiva condivisione delle fonti e dei dati di intelligence di entrambe le organizzazioni23.

§V. In difesa dell’Europa

Nel recente decennio, i numerosi attacchi terroristici, uniti ad una crescente instabilità politica in talune aree del globo, hanno sempre di più incentivato i leader europei a prendere atto della realtà del mondo che ci circonda, nel quale l’Europa non può considerarsi facente parte di uno spazio separato rispetto alle vicende mondiali ma ne risulta intrinsecamente coinvolta e talvolta attore centrale capace di portare pace e sicurezza anche in aree esterne alla stessa zona UE.

Una disamina approfondita sulla situazione geopolitica attuale conduce a una conclusione chiara: è tempo per i leader europei di chiedersi come fare per garantire efficacemente la sicurezza dei propri cittadini. Se l’Europa vuole sopravvivere alle sfide sulla sicurezza del domani, il soft power dell’UE deve unirsi ad un collettivo hard power ed un uso più efficiente dei 210 milioni di euro spesi ogni anno per la difesa dell’Europa24.

La cooperazione strutturata permanente risulterebbe in questo caso lo strumento necessario attraverso il quale si potrebbe permettere un rilancio dell’Europa nel settore della difesa, un valore aggiunto all’UE che raggruppi gli Stati più ambiziosi ed attribuisca ad essi delle competenze operative. La PESCO non dovrebbe essere utilizzata esclusivamente come “ombrello” per una gamma coordinata di progetti cooperativi tra diversi gruppi di Stati membri. Essa dovrebbe certamente garantire un elevato grado di flessibilità attraverso un approccio modulare, per consentire agli Stati membri partecipanti di non contribuire ad ogni singolo progetto attuato all’interno di PESCO. Al tempo stesso, poiché è necessaria una forte coesione interna, la maggior parte degli Stati membri partecipanti dovrebbe aderire alla grande maggioranza delle attività della PESCO, in modo da creare un centro di gravità stabile e affidabile in grado di rendere efficace ed efficiente questo sforzo. A tal fine, il principio organizzativo dovrebbe essere che ciascuno Stato membro partecipante aderisca a tutti i progetti PESCO ad eccezione di quelli in cui non ha le capacità di condividere o sviluppare insieme.

Al fine di garantire una coesione sufficiente, la governance della PESCO dovrebbe essere collegata alle istituzioni dell’UE. In primo luogo, l’alto rappresentante / vicepresidente dovrebbe svolgere un ruolo di presidenza per allineare il livello di ambizione di PESCO con l’EUGS (EU Global Strategy for Foreign and Security Policy25)e garantire il coordinamento con la politica di sicurezza e di difesa comune. In secondo luogo, l’Agenzia di Difesa Europea dovrebbe sostenere la PESCO svolgendo i necessari lavori preparatori, nonché sviluppando studi di casi e analisi di scenari. In terzo luogo, gli sviluppi all’interno della PESCO dovrebbero essere segnalati in occasione della riunione della revisione annuale coordinata sulla difesa (CARD, Coordinated Annual Review on Defence ). Tutto ciò è previsto al fine di coinvolgere tutti gli Stati membri dell’UE prevedendo inoltre la partecipazione dell’Alto Rappresentante insieme ad un membro della Commissione europea al fine di garantire un collegamento adeguato con l’EDAP (lo European Defence Action Plan presentato dalla Commissione Europea26). L’Alto Rappresentante dovrebbe riferire al Parlamento europeo due volte all’anno sugli sviluppi all’interno della PESCO per applicare i suddetti principi di trasparenza e apertura.

La cooperazione strutturata permanente dovrebbe essere orientata alla produzione di risultati concreti e i Ministri della Difesa degli Stati membri partecipanti dovrebbero discutere regolarmente le attività di sviluppo delle capacità e le operazioni militari a livello strategico, presieduto dall’Alto Rappresentante e sostenuto dall’EDA. Le discussioni periodiche assicurerebbero il coordinamento tra i diversi moduli della PESCO, basandosi sul fatto che la maggioranza degli Stati membri partecipanti si unisce alla grande maggioranza delle attività all’interno della PESCO. La cooperazione strutturata dovrebbe dare priorità allo sviluppo di nuove capacità e alla capacità di mantenere operative quelle esistenti, al fine di affrontare le carenze militari europee. Ciò dovrebbe essere fatto anche sulla base del Piano di Sviluppo delle Capacità (CDP, Capability Development Plan) regolarmente verificato dall’EDA. A tal fine, il CDP dovrebbe diventare più dettagliato e collegato alla pianificazione della difesa nazionale. Il database collaborativo dell’Agenzia di Difesa Europea (CODABA) dovrebbe servire anche per un’analisi bottom-up delle capacità degli Stati membri della PESCO finalizzate allo sviluppo di proposte di cooperazione, a condizione che gli Stati membri convalidino e condividano informazioni tramite il database CODABA27.

I possibili progetti di sviluppo di capacità da lanciare congiuntamente nel quadro della cooperazione strutturata includono, ma non sono limitati a: un hub logistico e di supporto; un comando medico; un training avanzato; capacità di sistemi aerei pilotati in remoto; ampliamento dei corpi per la ricerca ed il soccorso (Search and Rescue forces, SAR); capacità militare di contrastare le minacce nucleari, biologiche, chimiche e radiologiche; la sorveglianza strategica delle frontiere dell’UE e l’accesso condiviso alle immagini satellitari. Gli sforzi di condivisione esistenti come il comitato europeo di trasporto aereo e l’iniziativa di rifornimento air-to-air devono essere ulteriormente sviluppati all’interno della PESCO, fermo restando che la priorità dovrebbe essere data allo sviluppo cooperativo delle nuove capacità necessarie.

Inoltre, gli Stati membri partecipanti dovrebbero costituire l’avanguardia per istituire un quartier generale operativo dell’Unione europea, fornendo il necessario mandato politico e la maggior parte delle risorse e del personale. In questo modo, le sedi dell’UE saranno in grado di gestire le missioni e le operazioni rientranti nella PDSC attuali e future, inclusi gli interventi militari, per diventare poi il braccio operativo della PESCO. A sua volta, il Comitato militare dell’UE e lo staff militare dell’Unione europea dovrebbero essere coinvolti nelle attività della PESCO per fornire il necessario collegamento militare con la PDSC e tutti gli Stati membri dell’UE.

Le capacità sviluppate e raccolte tramite la cooperazione strutturata dovrebbero essere messe a disposizione per le operazioni da svolgere dagli Stati membri della PESCO. A tal fine dovrebbe essere introdotta una clausola di “sicurezza di cessione” per impedire ai singoli Stati partecipanti di porre il potere di veto a riguardo dell’uso delle risorse e delle capacità della PESCO, a condizione che una decisione di intervento sia stata adottata dal Consiglio dell’UE. Una clausola di tale “sicurezza di cessione ” richiede una convergenza delle politiche di difesa con particolare riferimento alle regioni limitrofe dell’Unione europea in cui le forze armate europee saranno probabilmente utilizzate in futuro. Ciò significa che gli Stati membri della cooperazione strutturata permanente dovrebbero fare uno sforzo costante per definire le priorità strategiche comuni per le azioni riguardanti in primo luogo le crisi del Mediterraneo e del Medio Oriente, dalla Libia alla Siria; in secondo luogo le crisi in Ucraina e le relazioni con la Russia; la stabilizzazione dell’Africa sub-sahariana; ed infine la lotta contro il terrorismo islamico radicale.

§VI.L’Unione al bivio

L’Unione Europea, dopo aver celebrato lo scorso marzo i 60 anni dai Trattati di Roma, ha chiaramente mostrato che il suo assetto politico e istituzionale si trova di fronte ad un bivio, da cui dipenderà il futuro dell’Unione stessa: starà a lei, insieme agli Stati membri, se decidere di tenere immutato l’equilibrio istituzionale che si è consolidato tutt’oggi, con delle evidenti carenze nell’ambito di capacità decisionali e competenze esclusive dell’UE, o invece rilanciare il suo obiettivo di integrazione sfruttando l’enorme potenziale presente nei Trattati e decidendo di avviare delle cooperazioni rafforzate in taluni settori specifici che riguardano la vita dei singoli Stati membri.

La tematica delle cooperazioni rafforzate è stato argomento a lungo dibattuto all’interno dell’Unione, venendosi sempre più a creare quell’evidenza secondo la quale un’Unione più aperta all’adesione di un ampio numero di Stati membri comporta priorità, obiettivi e formule di integrazione diverse le une dalle altre. Le recenti celebrazioni dei settant’anni dei Trattati di Roma hanno tuttavia sottolineato una sostanziale linea di difesa di taluni Stati, specie dell’est Europa restii a forme di cooperazione “multilivello” che possano, secondo questi ultimi, danneggiare l’assetto comunitario e avviare delle forme di cooperazionismo poco trasparente o con una leadership di alcuni Stati più forti su altri più vincolati alle decisioni dei primi.

Tale constatazione è stata però confutata nella riunione del Consiglio del 22 e 23 giugno 2017, in cui gli Stati hanno finalmente convenuto che una cooperazione strutturata nel settore della difesa sia più che mai necessaria per contrastare il terrorismo e per la difesa dell’Europa. E’ stata quindi sancita formalmente la volontà degli Stati membri di dar vita alla Cooperazione Strutturata Permanente di cui si è discusso in precedenza28.

L’istituzione della PESCO rappresenterà un vero e proprio punto di svolta sul piano politico e istituzionale dell’Unione, per due fattori principali. In primo luogo esso avvierà quella cooperazione strutturata nel settore della difesa di cui a lungo si discute ma che ha visto subire i veti di Francia e Germania nei recenti anni e che ne ha impedito un dialogo costruttivo ed un’attuazione sul piano concreto, andando di fatto a paralizzare quello che era un grande potenziale presente solo all’interno dei Trattati, mai concretamente attuato. In seconda analisi, c’è da sottolineare come la nascita dell’istituto della PESCO possa essere la chiave di volta per rilanciare una cooperazione ristretta tra gli Stati dell’Unione mirando all’acquisizione di risultati concreti che possano sia rispondere con successo alla tanto temuta paralisi che rischia di paventarsi per l’Unione, che soddisfare efficacemente i tanti numerosi cittadini europei che da lungo tempo sostengono che una cooperazione contingentata ad alcuni settori specifici possa portare a risultati più significativi.

Anche se la seconda analisi risulta del tutto ipotetica e passibile di critiche e di controprove, risulta perlomeno logico dedurre che l’istituzione della PESCO potrebbe essere una chiara risposta ad una situazione che taluni accademici definiscono di “sgretolamento dell’Unione”29, o perlomeno l’unica risposta concreta ad una alternativa che pare essere, a parer di chi scrive , la preservazione dello status quo, ossia la paralisi totale del meccanismo comunitario.

§VII. Il volano della difesa comune

Le minacce alla sicurezza non sono lontane dai confini dell’Europa e dai cittadini europei ed i leader politici hanno già cominciato a reagire in risposta a queste tendenze. Sono in corso varie iniziative volte ad attuare la strategia globale nel settore della sicurezza e della difesa unitamente alla volontà di costruire relazioni più strette fra l’UE e la NATO e a permettere agli Stati membri di condurre assieme attività di ricerca nel settore della difesa e di sviluppare assieme capacità di difesa. Si stanno gradualmente gettando le fondamenta di un’Unione della sicurezza e della difesa: soltanto proseguendo con determinazione su questa via i cittadini d’Europa si sentiranno e saranno effettivamente al sicuro.

Per la realizzazione di quest’obiettivo risulta però necessario compiere progressi in diversi ambiti riguardanti la sicurezza e la difesa comuni. In primo luogo, per acquisire maggiore forza e sovranità in un mondo globalizzato, gli Stati membri devono cooperare maggiormente all’interno dell’Unione Europea, anche nella difesa, sempre nel totale rispetto dei diritti e delle responsabilità costituzionali di ciascun paese. Una cooperazione sistematica e un’integrazione graduale nel settore della difesa contribuiranno di fatto a salvaguardare la sovranità nazionale di ciascuno. In secondo luogo, vi è da ribadire come, per quanto attenga al periodo storico, si sono sviluppate percezioni delle minacce e culture strategiche divergenti da uno Stato all’altro. La stessa natura delle minacce è mutata nel corso del tempo: ci troviamo oggi di fronte a minacce ibride e transnazionali e ad un significativo impatto dei conflitti in regioni limitrofe. Un’Unione della sicurezza e della difesa mira ad incoraggiare un maggiore allineamento delle culture strategiche e un’interpretazione comune sia delle minacce che delle risposte adeguate. Inoltre, essa implica la condivisione del processo decisionale e dell’azione, così come una maggiore solidarietà finanziaria a livello europeo. In terzo luogo, la natura delle relazioni transatlantiche è in evoluzione, per cui oggi più che mai gli europei devono assumersi maggiori responsabilità per la propria sicurezza. Come già oggi avviene, l’UE e la NATO continuerebbero a coordinarsi nelle attività di sicurezza militare («hard») e di sicurezza cooperativa («soft»). L’UE a 27 potrebbe così prendere più saldamente in mano le redini della propria sicurezza e compiere un vero balzo in avanti nel contributo offerto alla pace e alla sicurezza internazionali. In quarto luogo, è necessario potenziare l’entità e l’efficienza della spesa per la difesa: la duplicazione delle iniziative intraprese separatamente da ciascuno Stato membro ha un impatto sull’interoperabilità dei rispettivi equipaggiamenti, così come può determinare una mancanza di preparazione e di reattività delle forze armate e lacune nelle capacità di difesa. Per ovviare al problema, gli Stati membri dovrebbero coordinare meglio la spesa. La maggior parte delle risorse finanziarie destinate alla difesa continuerà in ogni caso a essere attinta a fonti nazionali. Tuttavia, un bilancio UE atto a rispecchiare una nuova ambizione nel settore della difesa, abbinato a un Fondo europeo per la difesa di ampie proporzioni, consentirebbe agli europei di spendere meglio e in maniera più efficiente.

Guardando al futuro della difesa comune, si possono dedurre tre scenari ipotetici, derivanti dalla volontà degli Stati membri di andare avanti su questi aspetti. Gli elementi fondanti di ciascuno scenario non sono esaustivi né si escludono a vicenda: mettono piuttosto in luce le diverse componenti dei diversi livelli di ambizione per l’unione della sicurezza e della difesa in termini di solidarietà, operazioni, capacità, industria e impiego delle risorse finanziarie. Questi dimostrano entro quali mezzi si può concretamente raggiungere il potenziale valore aggiunto dell’UE basato sull’ambizione degli Stati membri.

Fonte: Council of the Eropean Union, 2016

a) Cooperazione nel settore della sicurezza e della difesa

In questo scenario la cooperazione fra gli Stati membri dell’UE a 27 nel settore della sicurezza e della difesa sarebbe più frequente che in passato. La cooperazione rimarrebbe in gran parte volontaria e dipenderebbe da decisioni ad hoc via via assunte all’emergere di nuove minacce o crisi. Le recenti minacce globali e l’attuale situazione di complessità geopolitica andrebbero a giustificare la necessità di una cooperazione più approfondita rispetto ai decenni passati, pur però non vincolando la totalità degli Stati membri, sia per quanto attiene al profilo giuridico che per quello politico, a seguire una direzione comune per quanto riguarda questo settore. In una situazione di questo tipo, l’Unione Europea sarebbe capace di dispiegare missioni civili e operazioni militari di scala relativamente ridotta a fini di gestione delle crisi; concentrerebbe l’attività principalmente sulle missioni di sviluppo delle capacità, volte a rafforzare e riformare gli apparati di sicurezza e di difesa di paesi partner, migliorando nel contempo la resilienza dell’UE. La guida delle operazioni di più larga scala e più complesse, come si è già visto nel capitolo precedente, sarebbe affidata agli Stati membri dotati delle maggiori capacità. L’UE verrebbe a integrare le iniziative dei singoli Stati membri e dei suoi partner fondamentali. Si continuerebbe in particolare a intensificare la cooperazione con la NATO su aspetti quali le minacce ibride, la cybersicurezza e la sicurezza marittima, per i quali l’efficacia della risposta implica una combinazione del potere di coercizione e del potere di persuasione. In caso di compresenza di UE e NATO, tuttavia, la NATO continuerebbe ad affidarsi alle maggiori capacità militari di cui dispone, mentre l’UE sfrutterebbe lo strumentario più ricco a sua disposizione, associando strumenti, meccanismi e azioni più «di persuasione» a missioni e operazioni militari mirate. La risposta alle minacce non convenzionali che oscillano fra politica interna e politica esterna, quali il terrorismo, le minacce ibride o quelle informatiche, rimarrebbe in larga misura nella sfera nazionale, ma acquisirebbe efficacia grazie al maggiore sostegno a livello di UE. I servizi di sicurezza e di informazione nazionali si scambierebbero documentazioni in maniera più sistematica per contribuire a una comprensione migliore e collettiva delle minacce esterne all’Unione. Gli Stati membri intensificherebbero lo scambio di informazioni sulle minacce e sugli attacchi informatici, il che permetterebbe loro di stabilire a livello nazionale strategie, capacità e risposte più efficaci.

b) Sicurezza e difesa condivise

In questo scenario gli Stati membri dell’UE a 27 passerebbero a una condivisione della sicurezza e della difesa, instaurando nel settore una solidarietà finanziaria e operativa molto maggiore, basata su una comprensione più vasta e profonda della rispettiva percezione delle minacce e sulla convergenza delle culture strategiche.

L’UE migliorerebbe così sia nella capacità di impegnarsi totalmente nella gestione delle crisi esterne e nello sviluppo delle capacità di sicurezza e di difesa dei partner che in quella di proteggere l’Europa nei settori quali l’antiterrorismo, il contrasto delle minacce ibride e informatiche, il controllo delle frontiere e la sicurezza energetica e marittima, settori il cui livello di competenze può identificarsi sia nel campo della politica interna che in quello della politica estera.

Nella sfera esterna riguardante i rapporti tra UE e NATO, l’Unione interverrebbe in maniera più decisa per affrontare le minacce e le sfide che restano al di sotto della soglia prevista dalla clausola di difesa collettiva del trattato di Washington. Alla maggiore capacità d’azione si abbinerebbe la volontà politica: il processo decisionale diverrebbe più rapido, adattandosi al ritmo di un contesto strategico in rapida evoluzione. L’UE diverrebbe un garante della sicurezza più forte e più reattivo, dotato dell’autonomia strategica che gli permette di agire sia da solo sia insieme ai partner fondamentali. Potendo contare su un Fondo europeo per la difesa ambizioso, gli Stati membri sarebbero più propensi nello sviluppare capacità multinazionali in vari settori, fra cui il trasporto strategico, i sistemi aerei a pilotaggio remoto, la sorveglianza marittima, la comunicazione satellitare e le capacità offensive. Queste capacità multinazionali sarebbero sostenute da strutture di pianificazione e di comando e da una logistica congiunta a livello comunitario.

c) Difesa e sicurezza comuni

In questo scenario gli Stati membri approfondirebbero la cooperazione e l’integrazione dirigendosi verso una sicurezza e una difesa comuni. Quest’Unione della sicurezza e della difesa muoverebbe dai fattori strategici, economici e tecnologici esistenti su scala mondiale, ma anche dall’impulso politico verso una sicurezza e una difesa comuni in Europa impresso dai cittadini europei.

Nel settore della sicurezza e della difesa la solidarietà e l’assistenza reciproca tra Stati membri diverrebbe la norma grazie allo sfruttamento di tutte le possibilità offerte dall’articolo 42 e di conseguenza dall’articolo 46 riguardante la Cooperazione Strutturata Permanente del trattato sull’Unione Europea, che comprende la graduale definizione di una politica di difesa comune che conduca a una difesa comune. In modo complementare alla NATO, la sicurezza e la difesa europee comuni aumenterebbero la resilienza dell’Europa, proteggerebbero l’Unione da varie forme di aggressione e offrirebbero ai cittadini europei le rassicurazioni che si attendono. L’UE sarebbe in grado di effettuare operazioni di punta per proteggere meglio l’Europa, comprese operazioni contro gruppi terroristici, operazioni navali in ambiente ostile o azioni di difesa informatica.

Le minacce alla sicurezza sarebbero sistematicamente monitorate e valutate sotto un parametro comunitario, in stretta cooperazione con i servizi di sicurezza e di informazione degli Stati membri. Ne deriverebbe, come si è notato, una maggiore capacità di azione a livello UE, poggiando su un’integrazione approfondita delle forze di difesa degli Stati membri, aumentandone di conseguenza un principio solidaristico tra questi. Tali forze sarebbero disponibili permanentemente per un dispiegamento rapido a nome dell’Unione, effettuerebbero periodicamente esercitazioni militari comuni e periodicamente sarebbero formate in accademie europee per la difesa, in modo da favorire la convergenza delle culture strategiche. Gli accordi permanenti fra gli Stati membri della cooperazione strutturata permetterebbero di spostare rapidamente i materiali militari all’interno dell’Europa.

Gli Stati membri sincronizzerebbero totalmente la pianificazione della difesa e le priorità nazionali per lo sviluppo di capacità terrebbero conto delle priorità concordate a livello europeo. Tali capacità sarebbero poi sviluppate in base a una cooperazione stretta, se non addirittura all’integrazione o alla specializzazione.

Sarebbero messe in comune le conoscenze di avanguardia, così da permettere alla ricerca critica e alle nuove imprese innovative di sviluppare le tecnologie essenziali per superare le sfide di sicurezza che si pongono all’Europa. L’efficienza della spesa per la difesa e risultati maggiori e migliori nel settore sarebbero conseguiti grazie alla giusta combinazione di concorrenza e unificazione, specializzazione, economie di scala, condivisione di costosi mezzi militari e innovazione tecnologica, allo scopo di ottenere il miglior rapporto tra contribuzione degli Stati membri della PESCO ed i benefici derivanti da essa.

Il grafico mostra chiaramente le possibilità delineate dai tre scenari possibili sul futuro della difesa europea: il cerchio blu, quello più ampio e, riguarda la politica di Difesa e di Sicurezza Comune se potenziata al massimo delle sue capacità; quello azzurro, più inclusivo ma al contempo con una forte presenza degli Stati sovrani, la politica di Sicurezza e difesa Condivise; quello verde, con una presenza massiccia degli Stati sovrani ed una limitata operatività nell’ambito comunitario, la cooperazione nella politica di Difesa e di Sicurezza.

Fonte: Commissione Europea, Documento di riflessione sul futuro della Difesa Europea, 2017


 

Note

1 Articolo 42 

  1. 1. La politica di sicurezza e di difesa comune costituisce parte integrante della politica estera e di sicurezza comune. Essa assicura che l’Unione disponga di una capacità operativa ricorrendo a mezzi civili e militari. L’Unione può avvalersi di tali mezzi in missioni al suo esterno per garantire il mantenimento della pace, la prevenzione dei conflitti e il rafforzamento della sicurezza internazionale, conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite. L’esecuzione di tali compiti si basa sulle capacità fornite dagli Stati membri.
  2. 2. La politica di sicurezza e di difesa comune comprende la graduale definizione di una politica di difesa comune dell’Unione. Questa condurrà a una difesa comune quando il Consiglio europeo, deliberando all’unanimità, avrà così deciso. In questo caso, il Consiglio europeo raccomanda agli Stati membri di adottare una decisione in tal senso conformemente alle rispettive norme costituzionali. La politica dell’Unione a norma della presente sezione non pregiudica il carattere specifico della politica di sicurezza e di difesa di taluni Stati membri, rispetta gli obblighi di alcuni Stati membri, i quali ritengono che la loro difesa comune si realizzi tramite l’Organizzazione del trattato del Nord-Atlantico (NATO), nell’ambito del trattato dell’Atlantico del Nord, ed è compatibile con la politica di sicurezza e di difesa comune adottata in tale contesto.
  3. 3. Gli Stati membri mettono a disposizione dell’Unione, per l’attuazione della politica di sicurezza e di difesa comune, capacità civili e militari per contribuire al conseguimento degli obiettivi definiti dal Consiglio. Gli Stati membri che costituiscono tra loro forze multinazionali possono mettere anche tali forze a disposizione della politica di sicurezza e di difesa comune. Gli Stati membri s’impegnano a migliorare progressivamente le loro capacità militari. L’Agenzia nel settore dello sviluppo delle capacità di difesa, della ricerca, dell’acquisizione e degli armamenti (in appresso denominata «Agenzia europea per la difesa») individua le esigenze operative, promuove misure per rispondere a queste, contribuisce a individuare e, se del caso, mettere in atto qualsiasi misura utile a rafforzare la base industriale e tecnologica del settore della difesa, partecipa alla definizione di una politica europea delle capacità e degli armamenti, e assiste il Consiglio nella valutazione del miglioramento delle capacità militari.
  4. 4. Le decisioni relative alla politica di sicurezza e di difesa comune, comprese quelle inerenti all’avvio di una missione di cui al presente articolo, sono adottate dal Consiglio che delibera all’unanimità su proposta dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza o su iniziativa di uno Stato membro. L’alto rappresentante può proporre il ricorso sia ai mezzi nazionali sia agli strumenti dell’Unione, se del caso congiuntamente alla Commissione.
  5. 5. Il Consiglio può affidare lo svolgimento di una missione, nell’ambito dell’Unione, a un gruppo di Stati membri allo scopo di preservare i valori dell’Unione e di servirne gli interessi. Lo svolgimento di detta missione è disciplinato dall’articolo 44.
  6. 6. Gli Stati membri che rispondono a criteri più elevati in termini di capacità militari e che hanno sottoscritto impegni più vincolanti in materia ai fini delle missioni più impegnative instaurano una cooperazione strutturata permanente nell’ambito dell’Unione. Detta cooperazione è disciplinata dall’articolo 46. Essa lascia impregiudicato l’articolo 43.
  7. 7. Qualora uno Stato membro subisca un’aggressione armata nel suo territorio, gli altri Stati membri sono tenuti a prestargli aiuto e assistenza con tutti i mezzi in loro possesso, in conformità dell’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite. Ciò non pregiudica il carattere specifico della politica di sicurezza e di difesa di taluni Stati membri. Gli impegni e la cooperazione in questo settore rimangono conformi agli impegni assunti nell’ambito dell’Organizzazione del trattato del Nord-Atlantico che resta, per gli Stati che ne sono membri, il fondamento della loro difesa collettiva e l’istanza di attuazione della stessa.

2 European Commission, EPSC Strategic Notes, In defence of Europe – Defence Integration as a Response to Europe’s Strategic Moment, June 2015, pag.7

3 Articolo 46

  1. 1. Gli Stati membri che desiderano partecipare alla cooperazione strutturata permanente di cui all’articolo 42, paragrafo 6 e che rispondono ai criteri e sottoscrivono gli impegni in materia di capacità militari specificati nel protocollo sulla cooperazione strutturata permanente notificano la loro intenzione al Consiglio e all’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.
  2. 2. Entro tre mesi dalla notifica di cui al paragrafo 1, il Consiglio adotta una decisione che istituisce la cooperazione strutturata permanente e fissa l’elenco degli Stati membri partecipanti. Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata previa consultazione dell’alto rappresentante. C 326/40 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea 26.10.2012 IT
  3. 3. Ogni Stato membro che, in una fase successiva, desideri partecipare alla cooperazione strutturata permanente notifica la sua intenzione al Consiglio e all’alto rappresentante. Il Consiglio adotta una decisione che conferma la partecipazione dello Stato membro interessato che risponde ai criteri e sottoscrive gli impegni di cui agli articoli 1 e 2 del protocollo sulla cooperazione strutturata permanente. Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata previa consultazione dell’alto rappresentante. Solo i membri del Consiglio che rappresentano gli Stati membri partecipanti prendono parte al voto. Per maggioranza qualificata s’intende quella definita conformemente all’articolo 238, paragrafo 3, lettera a) del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
  4. 4. Se uno Stato membro partecipante non soddisfa più i criteri o non può più assolvere gli impegni di cui agli articoli 1 e 2 del protocollo sulla cooperazione strutturata permanente, il Consiglio può adottare una decisione che sospende la partecipazione di questo Stato. Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata. Solo i membri del Consiglio che rappresentano gli Stati membri partecipanti, ad eccezione dello Stato membro in questione, prendono parte al voto. Per maggioranza qualificata s’intende quella definita conformemente all’articolo 238, paragrafo 3, lettera a) del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
  5. 5. Se uno Stato membro partecipante desidera ritirarsi dalla cooperazione strutturata permanente notifica la sua decisione al Consiglio, che prende atto del fatto che la partecipazione dello Stato membro in questione termina.
  6. 6. Le decisioni e le raccomandazioni del Consiglio prese nel quadro della cooperazione strutturata permanente, diverse da quelle previste ai paragrafi da 2 a 5, sono adottate all’unanimità. Ai fini del presente paragrafo l’unanimità è costituita dai voti dei soli rappresentanti degli Stati membri partecipanti.

4 FABIO FERRARO, Commentario al Diritto dell’Unione Europea di A.TIZZANO, art.46 pag. 320, 2015

5 Ibidem, pag 321

6 U.VILLANI, Gli sviluppi del Trattato di Lisbonain materia di politica estera e di sicurezza comune, in Atti del convegno in memoria di Luigi Sico, Napoli, 2011, 183

7 FABIO FERRARO, Commentario al Diritto dell’Unione Europea di A.TIZZANO, art.46 pag. 321

8 European Parliament Research Service, Cost of non-Europe report, European Common Security and Defence Policy, 2013.

9 Istituto Affari Internazionali e Centre for Studies on Federalism, The Costs of Non-Europe in the Defence Field, 2013.

10 Ibidem

11 Direttiva 2009/43/CE — Semplificare i trasferimenti di prodotti per la difesa all’’interno dell’’Unione europea. La direttiva intende eliminare le disparità tra i paesi dell’Unione Europea per quanto riguarda le leggi e le norme sul trasferimento dei prodotti per la difesa (che vanno dai fucili, alle bombe e ai siluri, fino ai sottomarini e agli aeromobili per uso bellico). Essa istituisce un sistema di rilascio di autorizzazioni basato sulla concessione di licenze di trasferimento ai fornitori e facilita la circolazione trasparente e sicura dei prodotti per la difesa all’interno dell’UE, contribuendo a incrementare la competitività del settore della difesa dell’UE. Si profilano tre tipi di licenze:

1.Licenze generali: rilasciate da un paese dell’UE ai fornitori stabiliti sul proprio territorio (a condizione che rispettino le condizioni della licenza) per trasferire prodotti per la difesa a un destinatario situato in un altro paese dell’UE.

2.Licenze globali: concesse da un paese dell’UE (che determina l’ambito di applicazione e la durata) ai fornitori che intendono trasferire i prodotti a uno o più paesi dell’UE.

3.Licenze individuali: accordate dai paesi dell’UE ai fornitori che necessitano di effettuare un unico trasferimento di prodotti a un singolo destinatario. I paesi dell’UE devono garantire che i fornitori di prodotti per la difesa stabiliti sul proprio territorio: mantengano una documentazione dettagliata sui trasferimenti; comunichino le condizioni della licenza (ossia le restrizioni relative all’utilizzo finale e all’esportazione di prodotti per la difesa) ai destinatari; informino l’autorità competente del paese dell’UE dal cui territorio desiderano trasferire i prodotti in merito alla loro intenzione di utilizzare una licenza generale per la prima volta. I paesi dell’UE nei quali risiedono i destinatari di prodotti per la difesa dotati di licenze di trasferimento devono certificare che i destinatari sono responsabili per l’osservanza delle restrizioni legate all’esportazione dei prodotti che ricevono. I prodotti per la difesa contemplati da questa direttiva sono elencati nell’appendice della direttiva stessa. La Commissione europea aggiorna regolarmente questo elenco affinché corrisponda all’elenco comune delle attrezzature militari dell’Unione europea. Prima di questa direttiva, il trasferimento dei prodotti per la difesa all’interno dell’UE era soggetto alle leggi nazionali in materia di concessione di licenze. Tali leggi differivano notevolmente in termini di procedure, ambiti di applicazione e tempi necessari per ottenere le licenze. Di conseguenza, la competitività del settore europeo della difesa era stentata, così come lo era la nascita di un vero mercato europeo dei prodotti per la difesa.

12 Articolo 5 Trattato Nord Atlantico, Washington DC – 4 aprile 1949:Le parti convengono che un attacco armato contro una o più di esse in Europa o nell’America settentrionale sarà considerato come un attacco diretto contro tutte le parti, e di conseguenza convengono che se un tale attacco si producesse, ciascuna di esse, nell’esercizio del diritto di legittima difesa, individuale o collettiva, riconosciuto dall’art. 51 dello Statuto delle Nazioni Unite, assisterà la parte o le parti così attaccate intraprendendo immediatamente, individualmente e di concerto con le altre parti, l’azione che giudicherà necessaria, ivi compreso l’uso della forza armata, per ristabilire e mantenere la sicurezza nella regione dell’Atlantico settentrionale. Ogni attacco armato di questo genere e tutte le misure prese in conseguenza di esso saranno immediatamente portate a conoscenza del Consiglio di Sicurezza. Queste misure termineranno allorché il Consiglio di Sicurezza avrà preso le misure necessarie per ristabilire e mantenere la pace e la sicurezza internazionali.

13 NATO, Wales Declaration on the Transatlantic Bond, 5 settembre 2014

14 Gli accordi di Berlino–Plus del 2002 (revisione e ampliamento di precedenti Accordi di Berlino degli anni ’90) si inquadrano nell’ambito di collaborazione concreta tra UE e NATO per prevenire crisi internazionali e per reagire in collaborazione nella gestione di tali crisi.

Si tratta nello specifico di:

– un accordo Ue-Nato sulla sicurezza dell’informazione, che regola lo scambio e la gestione di informazioni e di materiale sensibile;

– l’accesso alle capacità di pianificazione della Nato per missioni a guida Ue;

– la disponibilità di risorse e capacità della Nato per missioni a guida Ue;

– le modalità per la concessione, il monitoraggio, la restituzione o il richiamo di risorse e capacità della Nato nelle operazioni a guida Ue;

– regole di ingaggio ed altre opzioni di comando nella Nato per le missioni a guida Ue;

– le procedure di consultazione tra Ue e Nato nel caso di una missione a guida Ue;

– un accordo sullo sviluppo di “requisiti di capacità compatibili e che si rafforzano reciprocamente”.

15 Il partenariato per la pace è un programma di cooperazione bilaterale pratica tra i singoli paesi partner euroatlantici e la NATO. Consente ai partner di costruire un rapporto individuale con la NATO, scegliendo le proprie priorità per la cooperazione. Sulla base di un impegno nei confronti dei principi democratici, lo scopo del Partenariato per la Pace è quello di aumentare la stabilità, diminuire le minacce alla pace e costruire rafforzate relazioni di sicurezza tra la NATO e gli Stati non membri dell’area euro-atlantica. Il PfP (Partnership for Peace) è stato istituito nel 1994 per consentire ai partecipanti di sviluppare un rapporto individuale con la NATO, scegliendo le proprie priorità per la cooperazione e il livello e il ritmo del progresso. Le attività offerte nell’ambito del programma PfP toccano praticamente ogni campo dell’attività della NATO. Dall’aprile 2011 tutte le attività e gli esercizi PfP sono in linea di principio aperti a tutti i partner della NATO, sia della regione euroatlantica, del Dialogo Mediterraneo, dell’Iniziativa di Cooperazione di Istanbul, che di partner globali. Attualmente, nel programma Partnership for Peace sono presenti 21 paesi.

16 Nicola Ruccia, I rapporti tra NATO e UE in materia di sicurezza e difesa, Panorama Internazionale,2004

17 Occorre ricordare che gli europei sono presenti in Libano con la missione Unifil II a guida italiana (tecnicamente non si tratta però di una missione dell’Ue). Inoltre missioni Ue operano in Iraq e nei territori palestinesi.

18 Ad esempio, la conclusioni del Consiglio europeo di Nizza del dicembre 2000 parlano di “capacità autonoma di prendere le decisioni” e “lanciare e condurre operazioni militari guidate dall’Ue”. Consiglio europeo, Conlusioni della Presidenza, Nizza, 7-8 e 9 dicembre 2000, Relazione della Presidenza in materia di politica di sicurezza e di difesa, Allegato VI.

19 G. Lindstrom, “Shaping European Security”, Defense News, 12 giugno 2006

20 La cooperazione tra l’Unione Europea e la NATO, a cura di Michele Comelli e Nicoletta Pirozzi dell’Istituto Affari Internazionali, Dossier del Senato della Repubblica Italiana n.69 Servizio Affari Internazionali, maggio 2007, pag.7

21 Cfr. Paul Cornish, EU and NATO: Co-operation or Competition? ,cit., p. 24.

22 M. A. Flournoy and J. Smith, European Defense Integration: Bridging the Gap between Strategy and Capabilities, Center for Strategic and International Studies, Washington, October 2005, pp. 71-72

23 Cfr: NATO-EU Concerted Approach for the Western Balkans, 29 luglio 2003. Con questo accordo formale, Nato e Ue si sono impegnate a tenersi reciprocamente informate a tutti i livelli, anche circa possibili opzioni militari, ed hanno predisposto meccanismi istituzionali di consultazione. Oltre alla cooperazione nell’area della prevenzione dei conflitti e della gestione delle crisi, il documento elenca le aree in cui le due organizzazioni prevedono di coordinare gli aiuti ai paesi della regione: riforma dei settori di difesa e sicurezza, rafforzamento dello stato di diritto, lotta al terrorismo, sicurezza e gestione delle frontiere, controllo degli armamenti e bando delle armi di piccolo calibro.

24 European Commission, EPSC Strategic Notes, In defence of Europe – Defence Integration as a Response to Europe’s Strategic Moment, June 2015, pag.11

25 European External Action Service (EEAS), Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy, 28 June 2016, http://europa.eu/globalstrategy/en/node/339.

A ciò è doveroso aggiungere il suo piano di implementazione European External Action Service (EEAS), EU Global Strategy Implementation Plan on Security and Defence (14392/16), 14 November 2016, http://europa.eu/!yG86DK.

26 European Commission, European Defence Action Plan (COM/2016/950), 30 November 2016, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM:2016:950:FIN.

27 Alessandro Marrone, Nicoletta Pirozzi e Paola Sartori, PESCO: An ace in the Hand for European Defence, Istituto Affari Internazionali, 21 marzo 2017, pag.5

28 I leader dell’UE hanno condannato fermamente i recenti attacchi terroristici e hanno ribadito l’impegno a cooperare a livello dell’UE al fine di: combattere la radicalizzazione online; prevenire e combattere l’estremismo violento; contrastare il finanziamento del terrorismo; migliorare la condivisione di informazioni e l’interoperabilità delle banche dati. Il Consiglio europeo ha inoltre concordato sulla necessità di avviare una cooperazione strutturata permanente (PESCO) inclusiva e ambiziosa per rafforzare la sicurezza e la difesa dell’Europa. A tal fine, entro tre mesi gli Stati membri concorderanno un elenco comune di criteri e impegni, insieme a progetti concreti in materia di capacità. “Si tratta di un passo storico perché questa cooperazione consentirà all’UE di procedere verso una più profonda integrazione nel settore della difesa. Il nostro obiettivo è renderla ambiziosa e inclusiva, quindi invitiamo ogni paese dell’UE ad aderirvi” ha affermato Donald Tusk, alla conferenza stampa del Consiglio europeo del 23 giugno 2017.

29 Vd. GIULIO SAPELLI, Contro lo sgretolamento dell’Unione, Formiche, Marzo 2017

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Francesco Gaudiosi

Francesco Gaudiosi è un giornalista pubblicista dal 2015. Laureato in Scienze Politiche con 110 e lode con una tesi sulle Cooperazioni Rafforzate nel diritto dell’Unione Europea, adesso è studente magistrale della laurea in International Relations alla Federico II di Napoli.
È membro del consiglio direttivo di MSOI Napoli e socio del Club Atlantico Giovani.
Appassionato di geopolitica e di economia internazionale ha scritto alcune pubblicazioni per lo IAI- Istituto Affari Italiani. Segue con interesse il panorama europeo, in particolar modo gli aspetti riguardanti il diritto dell’Unione Europea e le sentenze della Corte di Giustizia Europea.

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