Teoria e prassi della responsabilità di proteggere tra potere d’imperio statuale e tutela dei diritti umani.

Teoria e prassi della responsabilità di proteggere tra potere d’imperio statuale e tutela dei diritti umani.

SOMMARIO: 1. Teoria ed evoluzione storica della “responsabilità di proteggere”. – 2. Applicazione concreta e prassi del Consiglio di Sicurezza ONU. – 3. Riflessioni e prospettive future. – 4. Bibliografia.

 

 

Nei ragionamenti umani, si tiene conto del diritto

quando la necessità incombe con pari forze su ambo le parti;

in caso diverso, i più forti fanno come vogliono e i più deboli come devono.

Tucidide, La guerra del Peloponneso

 

 

  1. Teoria ed evoluzione storica della “responsabilità di proteggere”.

 

Ogni epoca storica vede sorgere nuovi paradigmi giuridici in risposta alle esigenze concrete del momento. Le teorie giuridiche, infatti, sono sempre e profondamente un prodotto dei tempi e dei luoghi e non possono essere analizzate prescindendo dal mondo che interpretano. Dal momento che quel mondo cambia – in un processo di perenne trasformazione – anche le teorie giuridiche, se vogliono conservare aderenza alla realtà, devono cambiare.

Dopo le atrocità perpetrate in Somalia, Ruanda, Srebrenica e Kosovo alla fine del secolo scorso, la comunità internazionale ha iniziato ad interrogarsi su come tutelare efficacemente i diritti umani dei cittadini di uno Stato che fossero gravemente e sistematicamente violati.

Nel Millennium Report (2000) su “il ruolo delle Nazioni Unite nel ventunesimo secolo”, l’allora Segretario Generale Kofi Annan invitava ad affrontare il dilemma dell’intervento: “Pochi tra voi non saranno d’accordo sul fatto che tanto la difesa dell’umanità, quanto la difesa della sovranità nazionale rappresentino dei principi che debbono essere difesi. Purtroppo, questa constatazione non ci dice quale principio debba avere la meglio quando essi sono in conflitto. L’intervento umanitario è davvero un tema delicato, che presenta serie difficoltà politiche e che non è suscettibile di ottenere risposte semplici. Ma, di sicuro, nessun principio legale – neanche la sovranità nazionale – potrà mai fungere da scudo per i crimini contro l’umanità. Nel caso in cui vengano compiuti dei crimini di questo genere, e tutti i tentativi pacifici di fermarli siano esauriti, il Consiglio di sicurezza ha il dovere morale di agire in nome della comunità internazionale. Il fatto che noi non siamo in condizione di proteggere le persone ovunque esse si trovino, non costituisce una ragione per non intervenire laddove è possibile. L’intervento armato deve sempre rimanere l’ultima risorsa, ma di fronte agli eccidi di massa è un’opzione cui non possiamo rinunciare a priori” [1].

La delicata questione del rapporto tra il rispetto del principio di sovranità e la tutela dei diritti umani venne affrontata dalla Commissione sull’Intervento e sulla Sovranità dello Stato (International Commission on Intervention and State Sovereignty, ICISS) istituita per dare risposta al dilemma dell’intervento. Nel rapporto che seguì ai lavori della commissione (2001), emerse – per la prima volta – il tema della “responsabilità di proteggere” (responsibility to protect, R2P, RtoP) [2].

Questa dottrina si fonda sull’idea che gli Stati sovrani sono responsabili della protezione della propria popolazione civile dalle gravi violazioni dei diritti umani e, nel caso in cui essi siano impossibilitati od incapaci a garantirla, tale responsabilità venga assunta dalla comunità internazionale nel suo complesso.

Sulla scia del dibattito generato in sede ONU, il concetto di responsabilità di proteggere è stato poi richiamato dal Comitato su Minacce, Sfide e Cambiamento nel suo rapporto “un mondo più sicuro: una responsabilità da condividere” (2004) e nel susseguente discorso di Kofi Annan “In Larger Freedom” (2005) in cui il Segretario Generale ha ritenuto “giunta l’ora per i Governi di farsi carico della tutela della dignità degli individui”[3] poiché troppo spesso si fanno soltanto proclami di facciata.

Tenendo in considerazione tale esortazione, durante il Summit mondiale dell’ONU del 2005, i capi di Stato e di governo hanno conferito un riconoscimento formale alla dottrina della responsabilità di proteggere, dedicandole tre paragrafi (parr. 138, 139 e 140) del documento finale confluito poi in una risoluzione adottata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite (A/RES/60/1).

È stabilito, quindi, che “ogni Stato ha la responsabilità di proteggere la propria popolazione da genocidio, crimini di guerra, pulizia etnica e crimini contro l’umanità”[4]. La comunità internazionale deve incoraggiare ed aiutare gli Stati nell’esercizio di questo dovere di protezione (par. 138).

A tal proposito, la comunità internazionale ha la facoltà di usare strumenti diplomatici ed ogni altro mezzo pacifico – così come stabilito dai capitoli VI e VIII della Carta ONU – per aiutare lo Stato nel garantire il rispetto dei diritti umani. Inoltre, quando tali mezzi pacifici risultino inadeguati e le autorità nazionali falliscano nel loro compito di protezione della popolazione civile, la comunità internazionale può dare luogo ad un’azione collettiva tempestiva – autorizzata dal Consiglio di Sicurezza ex Cap. VII della Carta – “on a case-by-case basis” (par. 139).

Dalla sua adozione formale nel World Summit del 2005, la dottrina della responsibility to protect è stata più volte richiamata dalla prassi del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (ris. 1674 e 1706) e da quella dell’Assemblea Generale (2009), la quale ha delineato una “three-pillar strategy” necessaria per il suo sviluppo progressivo[5]:

  • Il primo pilastro riguarda la responsabilità di proteggere dello Stato, in cui il potere d’imperio statuale si fa carico anche del dovere di tutela dei diritti umani nel proprio territorio individuando le cause ed i rischi di possibili violazioni (cd. responsibility to prevent);
  • il secondo, invece, si sofferma sull’assistenza della comunità internazionale quando lo Stato risulti “manifestamente incapace” di proteggere la propria popolazione attraverso una risposta tempestiva e decisiva che includa – ultima ratio regum – anche l’uso della forza (cd. responsibility to react);
  • il terzo pilastro, infine, si preoccupa di fornire – soprattutto nell’ipotesi di un intervento militare – piena assistenza per il recupero, la ricostruzione e la riconciliazione, eliminando le cause ed i rischi alla base di nuove crisi future (cd. responsibility to rebuild).

Questa strategia tripartita pone l’accento sul valore della prevenzione e, quando ciò non risulti efficace, su di una risposta flessibile adeguata alle circostanze specifiche del singolo caso. Ciò detto, non vi è un ordine cronologico né uno gerarchico nell’utilizzo dei pilastri dato che essi hanno tutti eguale rilevanza[6].

A partire dal 2009, il Segretario Generale delle Nazioni Unite stila un rapporto annuale al fine di realizzare gli obiettivi prefissati dalla dottrina della responsabilità di proteggere. Da un lato, realizza un bilancio dei progressi ottenuti; dall’altro, ribadisce l’impegno sempre maggiore verso una concreta applicazione della dottrina implementando gli strumenti a disposizione.

Nel rapporto del 2010 su “allarme tempestivo, valutazione e responsabilità di proteggere”, ad esempio, l’attenzione si è focalizzata sulle carenze del sistema, in particolar modo sulle inefficienze dei metodi di allarme preventivo, della raccolta di informazioni dalle operazioni sul campo e sulla possibilità di predisporre risposte tempestive, flessibili ed equilibrate. Inoltre il Segretario Generale ha manifestato la volontà di istituzionalizzare la collaborazione tra il Consigliere Speciale per la Prevenzione dei Genocidi e quello sulla Responsabilità di Proteggere attraverso la realizzazione di un ufficio congiunto.

Nel rapporto del 2011, invece, si è sottolineata la necessità di migliorare lo scambio di informazioni tra i vari apparati afferenti all’Organizzazione delle Nazioni Unite a livello sub-regionale, regionale e globale. Organizzazioni regionali come l’ECOWAS in Africa o l’OSCE in Europa sono all’avanguardia nello sviluppo della dottrina della R2P e facilitare lo scambio di informazioni e strategie tra questi organismi risulta di vitale importanza[7].

I report del 2012, del 2013 e del 2014, invece, hanno enfatizzato l’importanza di una risposta tempestiva e decisiva alle gravi violazioni dei diritti umani. Nonostante la prevenzione di tali crimini resti di gran lunga preferibile, vi sono situazioni in cui non funziona ed allora è necessario predisporre delle misure urgenti ed adeguate al fine di porre termine alle violenze[8]. Inoltre, particolare attenzione è rivolta all’individuazione dei fattori di rischio quali, ad esempio, la presenza di gruppi armati o milizie che insistono sul territorio statale, o ancora, il diniego di diritti politici ed economici fondamentali quali la libertà di espressione, di associazione o la libera iniziativa economica[9].

I rapporti del 2015 e del 2016 hanno, inoltre, posto l’accento sulle nuove sfide che la responsabilità di proteggere si troverà ad affrontare nei prossimi anni, come i gruppi armati non statali e la diffusione delle nuove tecnologie[10]. Per un verso, infatti, si dovrà far fronte sempre più a gruppi armati non statali difficilmente riconoscibili, i quali si macchiano di crimini atroci per ottenere il raggiungimento dei propri obiettivi. Per altro, invece, sarà doveroso rimodulare le proprie strategie adattandole alle nuove tecnologie. I social media permettono invero la rapida diffusione massiva di ideologie violente ed estremiste che un tempo erano limitate geograficamente. Viceversa, gli stessi strumenti garantiscono la quasi istantanea diffusione delle informazioni a livello globale, favorendo la libertà di espressione dei regimi democratici.

Il rapporto del 2017 del Segretario Generale António Guterres, infine, sottolinea il divario tutt’ora esistente tra le dichiarazioni d’intenti della comunità internazionale verso il pieno riconoscimento della dottrina della responsabilità di proteggere e la realtà vissuta dalle tante popolazioni esposte al rischio di genocidio, crimini di guerra, pulizia etnica e crimini contro l’umanità. Per ridurre questo divario, quindi, “è necessario che la responsibility to protect venga assicurata nella pratica” attraverso lo sviluppo di una legislazione nazionale e sovranazionale che sia conforme ai trattati di diritto internazionale umanitario e rispettosa della tutela dei diritti fondamentali dell’individuo[11].

  1. Applicazione concreta e prassi del Consiglio di Sicurezza ONU.

Sebbene si sia visto come negli ultimi due decenni la dottrina della responsability to protect abbia trovato autorevoli sostenitori nell’ambito delle Nazioni Unite, è doveroso ricordare che – come poc’anzi accennato – la sua applicazione pratica è risultata parziale, altalenante ed occasionale.

La prima volta che il Consiglio di Sicurezza dell’ONU (CdS) ha fatto riferimento alla R2P è stato nel 2006, prima con la risoluzione 1674 (2006) sulle vittime civili dei conflitti armati e poi con la risoluzione 1706 (2006) relativa alla creazione di una forza di pace in Darfur, in cui è rimarcato il ruolo decisivo della comunità internazionale nella protezione della popolazione civile in supporto all’autorità statuale[12].

Il Consiglio di Sicurezza ha poi chiaramente accolto la dottrina della responsabilità di proteggere nel 2011 per far fronte agli attacchi diffusi e sistematici contro la popolazione civile da parte del governo di Gheddafi in Libia. Con la risoluzione 1970 (2011) il CdS ha ricordato “the Libyan authorities’ responsibility to protect its population”, mentre in una serie di disposizioni contenute nella risoluzione 1973 (2011) ha autorizzato gli Stati membri ad adottare ogni misura necessaria per proteggere i civili (par. 4), escludendo espressamente solo “una qualsiasi forma di forza d’occupazione straniera in qualsiasi parte del territorio libico”[13].

Sembra, quindi, che la teoria della R2P sia stata in questa fattispecie accolta anche paesi tradizionalmente riluttanti come la Cina e la Russia, i quali hanno permesso l’adozione delle suddette risoluzioni del Consiglio astenendosi dal voto[14].

Vi è da dire, invero, che la dottrina della responsibilty to protect non è stata interamente accolta nella risoluzione 1973 (2011). Secondo il documento, infatti, spetta alle autorità libiche l’obbligo di protezione della propria popolazione, e, l’autorizzazione all’uso della forza viene qui decretato soltanto per sopperire al mancato rispetto di tale obbligo. Inoltre, la risoluzione nulla dice circa la responsibility to rebuild, terzo pilastro della dottrina della responsabilità di proteggere così come elaborata dall’ICISS nel 2001.

Successivamente, numerose sono stati i richiami espliciti alla “responsabilità primaria di ogni Stato di proteggere i civili”: così per la Costa d’Avorio con la risoluzione 1975 (2011) o lo Yemen con la risoluzione 2014 (2011).

Diverso, invece, è il caso della Siria. Nonostante le ripetute condanne dell’Assemblea Generale e del Consiglio per i Diritti Umani[15] al governo di Bashar al-Assad per le ripetute e sistematiche violazioni dei diritti umani, il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite non è riuscito a trovare una soluzione che tutelasse la popolazione civile siriana. Infatti, numerosi tentativi di comporre la crisi sono falliti nel corso degli anni a causa di Russia e Cina che, esercitando il proprio diritto di veto, hanno bloccato l’adozione di una risoluzione che prevedesse l’intervento di una coalizione sul territorio siriano[16]. Ad oggi il conflitto è ancora in corso.

  1. Riflessioni e prospettive future.

Dopo aver brevemente accennato alla teoria ed alla prassi, è ora naturale domandarsi cosa significhi veramente “proteggere la popolazione civile”, poiché la formulazione ambigua della dottrina R2P è stata spesso criticata – sin dalle sue origini – come pretesto per un intervento armato.  È vero, infatti, che la questione dell’utilizzo della forza armata ha monopolizzato il dibattito nella comunità internazionale. Anche se, specialmente negli ultimi anni, i sostenitori della responsibility to protect sottolineano l’importanza primaria della prevenzione e degli strumenti politico-diplomatici di risoluzione delle crisi, di fatto le discussioni si soffermano quasi sempre sull’uso della forza armata.

Inoltre, senza una presa di coscienza forte da parte della comunità internazionale nel suo complesso, la dottrina della responsabilità di proteggere continuerà a fondarsi su una valutazione caso per caso (on a case-by-case basis) da parte del Consiglio di Sicurezza, il quale è condizionato dalle maggioranze del momento.

Essa dipenderà inoltre necessariamente da “diversi altri fattori quali l’urgenza, le prospettive di successo, i costi militari, i possibili benefici, le prevedibili reazioni, la formazione di nuove alleanze, i rischi di escalation, il contesto locale, il grado di probabilità che le operazioni militari finiscano il prima possibile, le ricadute transfrontaliere quali i possibili flussi di rifugiati, le prospettive di state-building e così via”[17].

  1. Bibliografia

 Annan K., We the Peoples: The Role of the United Nations in the 21st Century, Report of the Secretary-General, A/54/2000, United Nations, New York, 2000

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Welsh J., The Responsibility to Protect: Securing Individuals in a World of States, Centre for International Governance Innovation, Walterloo, 2013


Note:

[1]If humanitarian intervention is, indeed, an unacceptable assault on sovereignty, how should we respond to a Rwanda, to a Srebrenica – to gross and systematic violations of human rights that affect every precept of our common humanity?”               Così Kofi Annan, cfr. Annan K., We the Peoples: The Role of the United Nations in the 21st Century. Report of the Secretary-General, A/54/2000, United Nations, New York, 2000.

[2] ICISS, The Responsibility to Protect: Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty, Ottawa, 2001.

[3] Kofi Annan, cfr. Annan K., In larger freedom: towards development, security and human rights for all. Report of the Secretary-General, A/59/2005, United Nations, New York, 2005.

[4] La letteratura internazionale è solita riferirsi a queste quattro fattispecie di gravi violazioni dei diritti umani come “atrocity crimes”. Il genocidio, i crimini di guerra ed i crimini contro l’umanità hanno una propria definizione nel diritto internazionale penale, si vedano gli articoli da 5 a 8 dello Statuto di Roma (2002) della Corte Penale Internazionale. La pulizia etnica (dal serbo-croato etničko čišćenje), sebbene non definita come crimine a sé stante, include atti che possono essere ricondotti ad uno di quelli poc’anzi elencati, in particolare al genocidio ed ai crimini contro l’umanità.

[5] Ban Ki-moon, cfr. Ki-moon B., Implementing the responsibility to protect. Report of the Secretary-General, A/67/677, United Nations, New York, 2009.

[6] Proprio come in un edificio, la struttura della R2P si basa sull’uguale grandezza, misura e capacità di sostegno di ogni colonna portante.

[7] Così Ban Ki-moon, cfr. Ki-moon B., The role of regional and sub-regional arrangements in implementing the responsibility to protect. Report of the Secretary-General, A/65/877-S/2011/393, United Nations, New York, 2011.

[8] Ki-moon B., Responsibility to protect: timely and decisive response. Report of the Secretary-General, A/66/874-S/2012/578, United Nations, New York, 2012.

[9] Ki-moon B., Responsibility to protect: State responsibility and prevention. Report of the Secretary-General, A/67/929-S/2013/399, United Nations, New York, 2013.

[10] Ki-moon B., A vital and enduring commitment: implementing the responsibility to protect. Report of the Secretary-General, A/69/981-S/2015/500, United Nations, New York, 2015.

[11] Nel dettaglio si legga il rapporto completo del Segretario Generale Antònio Guterres, cfr. Guterres A., Implementing the responsibility to protect: accountability for prevention. Report of the Secretary-General, A/71/1016-S/2017/556, United Nations, New York, 2017

[12]  “The resolution adopted today sent a clear message from the Council regarding the need for a well-equipped third party to ensure the protection of civilians.  Not that the text did not attach importance to the consent of the Government of the Sudan, which bore the primary responsibility to protect its own citizens.  The Council was appealing to the Government in the strongest possible terms to allow the United Nations to provide assistance.  The Council wished to help the Sudan, not to threaten it; to assist, and not undermine the country”. Cfr. UN Security Council, Resolution 1706. Reports of the Secretary-General on the Sudan, 31 August 2006, S/RES/1706, New York, 2006.

[13] Tra le varie misure previste, la risoluzione 1973 (2011) autorizza l’istituzione di una no-fly zone sullo spazio aereo libico (par. 8) ed obbliga, inoltre, gli Stati ad ispezionare navi ed aeromobili nei propri porti ed aeroporti allo scopo di verificare se venga rispettato l’embargo di armi nei confronti della Libia (par. 13). Per una attenta analisi delle ambiguità della risoluzione 1973 (2011) si veda Natalino Ronzitti, cfr. Ronzitti N., Intervento in Libia, cosa è permesso e cosa no, in Affari Internazionali, 2011.

[14] Si noti che nonostante l’astensione dei due Stati abbia permesso di approvare la risoluzione, subito dopo la Russia ha manifestamente criticato il bombardamento della Libia da parte della coalizione e la Cina ha precisato che l’astensione giungeva per dare soddisfazione alle richieste della Lega Araba e dell’Unione Africana.

[15] Il Consiglio per i Diritti Umani ha adottato oltre 16 risoluzioni in merito alle atrocità che hanno avuto luogo e ancora oggi continuano ad avere luogo in Siria. Tutto ciò, purtroppo, non ha avuto che modesti risultati ed una scarsa influenza sulle decisioni in sede di Consiglio di Sicurezza ONU.

[16]Ricordando la richiesta che ogni parte in causa prenda tutti i provvedimenti adeguati a proteggere i civili, inclusi i membri delle minoranze etniche, religiose e confessionali, e sottolineando che, a questo proposito, la responsabilità primaria di proteggere la propria popolazione spetta alle autorità siriane”. Se si eccettua il mero richiamo formale della risoluzione 2254 (2015), la dottrina della responsabilità di proteggere è stata – nel caso della guerra civile siriana – completamente accantonata.

[17] Così Carlo Focarelli, cfr. Focarelli C., Libya: a Turning Point for the Responsibility to Protect Doctrine?, e-International Relations, 2011. Per approfondire, si vedano i cd. precautionary principles (right intention, last resort, proportional means e reasonable prospects) contenuti nel già citato rapporto della Commissione sull’Intervento e sulla Sovranità dello Stato del 2001, cfr. ICISS, The Responsibility to Protect: Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty, Ottawa, 2001.

Copertina: The fall of the Athenian army in Sicily

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Alfredo J. Veneziani

Alfredo J. Veneziani

Conseguita con lode la laurea magistrale in Giurisprudenza presso l’Università degli Studi di Napoli “Federico II”, frequenta con profitto il Master in Studi Diplomatici presso la Società Italiana per l'Organizzazione Internazionale (S.I.O.I.). E' cultore della materia in Diritto Internazionale presso l'Università degli Studi di Cassino e del Lazio meridionale e attualmente collabora in qualità di legal advisor presso un noto studio legale con sede a Napoli, Roma e Milano. Si occupa di Diritto Internazionale Pubblico e dell'Economia e di Diritto dell'Unione Europea.

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