Uffici Giudiziari e Informazione: le nuove linee-guida

Uffici Giudiziari e Informazione: le nuove linee-guida
  • Uffici giudiziari, le nuove Linee-guida sulla comunicazione.

Con delibera plenaria dell’11 Luglio 20181, il Consiglio Superiore della Magistratura ha approvato con un solo voto contrario le nuove “Linee-guida per l’organizzazione degli uffici giudiziari ai fini di una corretta comunicazione istituzionale”. Si tratta di un intervento, invocato da tempo, destinato ad essere «utilizzato come modello dai dirigenti degli uffici giudiziari impegnati a regolamentare, all’interno dell’ufficio, i diversi aspetti della comunicazione».

Le nuove regole, aggiungendosi o sostituendosi alle “buone prassi” in precedenza adottate dal Consiglio, si inseriscono nel quadro di una strategia comunicativa volta a regolamentare i rapporti – non sempre ibridi – tra magistratura e mass media, sul presupposto che la trasparenza e la comprensibilità dell’azione giudiziaria rappresentano valori imprescindibili in uno stato di diritto perché si svolga il controllo dell’opinione pubblica sul corretto funzionamento della Giustizia2.

Il testo, licenziato dalla VII Commissione, sottolinea nello specifico la necessità di adottare procedure volte a garantire un’informazione corretta sulle decisioni assunte dall’Autorità Giudiziaria nel rispetto della presunzione di non colpevolezza, della riservatezza e della dignità delle persone coinvolte, del diritto dell’imputato a non apprendere dalla stampa ciò che dovrebbe conoscere riservatamente, della centralità del giudicato rispetto altre fasi del processo (indagini preliminari in particolare), e dell’obbligo della pubblica accusa di rispettare le decisioni giudiziarie contestandole nelle apposite sedi.

L’elaborazione di tali linee-guida è il frutto di una lunga istruttoria che ha visto impegnato un gruppo di lavoro coordinato dal Primo Presidente Emerito della Corte di Cassazione, Giovanni Canzio, e composto da soggetti qualificati appartenenti alla diverse categorie di avvocati, magistrati e giornalisti. La fisiologica diversità di vedute sottesa ad un argomento di così largo interesse, ha reso necessaria l’articolazione dei lavori in numerose sedute, nel corso delle quali sono stati sentiti esponenti del Consiglio Nazionale Forense, del Consiglio dell’Ordine Nazionale dei Giornalisti, della Federazione Nazionale della Stampa Italiana e dell’Associazione Nazionale Magistrati.

L’Intervento si compone di una parte generale volta a rappresentare una “cornice generale di principi, diritti e doveri” in materia di informazione e comunicazione rivolta alla generalità degli uffici giudiziari, e di una parte speciale contenente regole precise sia per gli uffici requirenti che per quelli giudicanti.

Grande soddisfazione per il risultato raggiunto è stata espressa dal suo Vicepresidente, Giovanni Legnini, il quale ha precisato che, attraverso l’introduzione delle nuove linee-guida, «il Csm provvede a colmare un ritardo in materia di comunicazione rispetto agli altri Paesi europei. Con tale strumento di soft law si forniscono indicazioni e modelli organizzativi agli Uffici giudicanti e requirenti per accrescere la qualità e la tempestività della comunicazione delle decisioni giudiziarie».

L’obiettivo di armonizzare le procedure e le prassi già utilizzate dagli uffici giudiziari in ambito informativo si inserisce infatti nel quadro di diverse indicazioni sovranazionali tese a garantire un più libero ed equo accesso dei media alle notizie inerenti le attività promosse dal pubblico ministero e l’esercizio della giurisdizione. In tal senso, l’organo di autogoverno dei magistrati richiama – tra le altre3 – la Raccomandazione Rec(2020)12 del Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa agli Stati membri, adottata il 17 novembre 2010, con la quale si sottolinea l’interesse pubblico sotteso ai procedimenti giudiziari e alle questioni relative all’amministrazione della giustizia, nonché la necessità di incoraggiare «la creazione di posti di portavoce giudiziario o di servizi superiori della magistratura o di altre autorità indipendenti», fermo restando l’onere dei giudici di «dar prova di moderazione nei loro rapporti con i media».

Un punto nevralgico dell’intervento è dunque rappresentato dall’esigenza di evitare le disparità di trattamento tra giornalisti e di canali privilegiati tra testate giornalistiche nell’accesso alle informazioni giudiziarie. Quella di rendere più trasparente laccesso dei giornalisti agli atti processuali non più coperti da segreto interno è un progetto già da tempo auspicato da esperti del settore4 perché «avrebbe quantomeno leffetto di mettere i lavoratori dellinformazionein condizione di esercitare paritariamente il diritto di cronaca, evitando trattamenti di favore, umilianti questue o vane attese»5. Su tale scia, si ricorda l’intenzione del precedente legislatore di prevedere l’integrale pubblicabilità dell’ordinanza applicativa di custodia cautelare, una volta epurata da elementi e conversazioni di intercettazioni non penalmente rilevanti6. Ma è un obiettivo non integralmente realizzabile – almeno nel pieno perseguimento delle finalità indicate dal legislatore – se non accompagnato dal rafforzamento dei codici etici e deontologici propri sia dei giornalisti che della stessa magistratura.

I numerosi casi di clamorose fughe di notizie dai quali emerge un rapporto a dir poco opaco tra inquirenti e stampa, ma anche lo sviluppo di quelli che gli avvocati penalisti hanno battezzato come “trailers giudiziari7 e di cui purtroppo non vi è traccia nell’ambito dell’intervento in questione, hanno contribuito ad alimentare il dibattito attorno al delicato tema dei rapporti tra processo penale e mezzi di comunicazione, tanto da indurre l’Unione Camere Penali Italiane a pubblicare un “libro bianco”8 sulle problematiche e le “distorsioni” ad essa connesse.

Tuttavia, pur nel solco di tali considerazioni, difficilmente può apparire coerente con le funzioni statuarie del magistrato l’intenzione dell’organo supremo della magistratura di “istituzionalizzare” l’attività prettamente mediatica di quest’ultimo prevedendo in tal senso l’introduzione di specifici (e non facoltativi) percorsi di formazione per magistrati inerenti oltre che la condivisione di presupposti etici e deontologici, anche la cura delle tecniche e dei linguaggi propri dei media e della nuova tecnologia, nonché lo studio dei profili critici della cronaca giudiziaria.

Infine, a fronte delle polemiche avanzate dal sindacato nazionale dei giornalisti, il testo finale è stato emendato nella parte in cui non prevedeva una esplicita esclusione del suo campo d’applicazione ai giornalisti mentre sanciva, per contro, il compito del capo ufficio di «correggere le informazioni ed interpretazioni errate e dannose per lefficacia delle indagini o per la tutela dei diritti delle persone coinvolte, nonché quelle a tutela dellimmagine di indipendenza, imparzialità e correttezza dellufficio». Il testo approvato dal plenum ha eliminato quest’ultima disposizione dalla parte dedicata ai compiti spettanti al capo dell’ufficio ed ha sgombrato il campo da ogni dubbio, ribadendo come tali prescrizioni non sono rivolte ai giornalisti e, pertanto, non sono dirette a stabilire cosa “sia lecito o anche solo opportuno” pubblicare da parte dei giornali.

  • Linee-guida per gli Uffici Requirenti.

Si è già detto che le nuove linee-guida approvate dal Consiglio Superiore della Magistratura sono destinate a rappresentare un “modello” per gli uffici giudiziari nell’attività di regolamentazione della comunicazione istituzionale e dell’informazione pubblica, fermo restando il rispetto dell’autonomia di questi ultimi nel predisporre interventi organizzativi mediante lo strumento tabellare per gli uffici giudicanti ed il progetto organizzativo per quelli requirenti.

La distinzione tra indicazioni modulate sulle specificità dei diversi uffici – giudicanti e requirenti, di merito e di legittimità – appare indispensabile in ragione del diverso modo di esplicarsi dell’attività informativa nelle diverse fasi del procedimento penale. A modesto avviso della scrivente, una maggiore attenzione verso l’attività comunicativa degli organi requirenti può trovare altresì una valida giustificazione se raffrontata ad una analisi critica delle odierne problematiche connesse all’informazione giudiziaria.

E’ noto, infatti, come nonostante la svolta “democratica” rappresentata dal codice di procedura penale del 1989 nel garantire, rispetto alla precedente impostazione, la massima espansione del diritto di difesa nella fase dibattimentale, oggi l’informazione e i mass media sembrano focalizzare maggiormente la loro attenzione sulle fasi antecedenti il dibattimento, attribuendo parvenza di “prova” ad atti di indagine che generalmente il giudice non utilizzerà ai fini della sua decisione9.

Tale quadro, che anticipa il processo il vero e proprio, suscita preoccupazioni su più fronti perché «suggerisce l’esistenza di un certo sbilanciamento fra le argomentazioni che le due parti principali del processo penale, l’accusa e la difesa, riescono a comunicare all’opinione pubblica»10, con palesi ripercussioni sul rispetto del principio della presunzione di non colpevolezza, di recente rafforzato con la Direttiva UE del 9 marzo 2016 del Parlamento Europeo, cui anche l’Italia è chiamata a darne attuazione11.

Le linee-guida sull’attività comunicativa degli uffici requirenti tentano di intervenire anche su tale fronte indicando i criteri ai quali gli uffici del pubblico ministero potranno attenersi nell’ambito dei rapporti con la stampa. A tal fine, nella struttura degli uffici requirenti di merito – procure della Repubblica e procure generali presso le corti d’appello – si prevede la figura di un responsabile per la comunicazione, in persona del capo dell’ufficio, al quale, in conformità alle prescrizioni già contenute nel d.lgs. n. 106/2006, gli altri magistrati dell’ufficio dovranno sempre rivolgersi per predisporre le strategie comunicative o informarlo di affari di particolare delicatezza idonei a coinvolgere l’immagine dell’intero ufficio, o ancora nella raccolta e analisi delle informazioni da comunicare.

Sul presupposto che «l’informazione non deve interferire con le investigazioni e con l’esercizio dell’azione penale, né con il segreto delle indagini e in generale con il principio di riservatezza», si rinviene un implicito richiamo alla disciplina codicistica data dal combinato disposto degli artt. 114, 115 e 329 c.p.p. ed , in particolare, a quella inerente il c.d. “segreto esterno”, il quale generalmente pone un divieto – assoluto o attenuato – di far trapelare determinati atti del procedimento penale per mezzo della stampa o di ogni altro mezzo di comunicazione.

Non rappresentando, però, le suddette linee-guida delle prescrizioni rivolte ai giornalisti (per esplicita esclusione), l’intervento è teso a rafforzare ex ante l’obbligo per il capo dell’ufficio di adottare, ad esempio, tutte le misure necessarie ad assicurare l’osservanza del divieto di diffusione di fotografie e immagini di persone in manette o della generalità dei minori ex art. 114 c.p.p., nonché ad evitare ingiustificate diffusioni di dati sensibili.

A ciò aggiungiamo che la concretizzazione di tali prescrizioni avrebbe sì l’effetto di sopperire a quella carenza di tutela che contraddistingue il sistema delineato dal nostro legislatore in tema di pubblicazione arbitraria di atti processuali – fattispecie punita con sanzioni irrisorie e per niente deterrenti12 – per contro, però, ben ci si potrebbe chiedere quale sia il reale contributo apportato da tale intervento nel limitare le dannose e frequenti “fughe di notizie”, fenomeno per il quale il nostro ordinamento già prevede sanzioni correlate alle fattispecie di rivelazione di segreti di ufficio (art. 326 c.p.) o di rivelazione di segreto professionale (art. 622 c.p.) ma nella realtà raramente perseguite dalle procure.

Il rispetto della presunzione di non colpevolezza, ex art. 27 co. 2 Cost., impone agli uffici del pubblico ministero di evitare «ogni rappresentazione delle indagini idonea a determinare nel pubblico la convinzione della colpevolezza delle persone indagate» con particolare tutela riservata alle vittime e alle persone offese. Tale norma ben si ricollega alla regola immediatamente successiva che prescrive il potere del capo ufficio di scegliere le modalità con le quali fornire le relative informazioni, in ragione della specifica natura del loro oggetto, ribadendo la «massima spersonalizzazione della comunicazione» e la «riduzione del rischio di impropria influenza sul giudice13 e sul pubblico». In tal senso – seppure non specificatamente indicato – si ritiene che una lettura di tali prescrizioni conforme ai principi sanciti dalla già citata direttiva europea sul rafforzamento di alcuni aspetti delle presunzione di innocenza, imporrebbe agli inquirenti il minor ricorso possibile all’uso delle conferenze stampa, trattandosi pur sempre di conferenze “unilaterali” per natura incompatibili con la garanzie sottese al contraddittorio. Tale lettura si pone, tra l’altro, in coerenza con la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo in tema di conferenze stampa delle autorità giudiziarie.

Le nuove linee-guida ribadiscono, inoltre, la necessità che l’attività informativa degli uffici requirenti sia rispettosa delle decisioni e del ruolo del giudice, invitando pertanto questi ultimi ad evitare il più possibile di manifestare la propria contrarietà al contenuto di determinare decisioni giurisdizionali per mezzo di comunicazioni rivolte all’esterno ma a farlo esclusivamente attraverso l’ordinario mezzo di impugnazione. Andranno evitate anche le «improprie rappresentazioni dei meriti dell’azione dell’ufficio e dei servizi di polizia giudiziaria», nonché il ricorso smisurato alle interviste pubbliche dirette, per esempio, a “sponsorizzare” mediaticamente il lavoro di taluni uffici o procuratori.

Ed infine, oltre a prevedere il compito del capo ufficio di aggiornare il sito internet dell’ufficio con le notizie di decisione e comunicazione diffuse e di redigere un dossier riepilogativo delle principali attività svolte, l’intervento del Consiglio superiore della magistratura tiene altresì conto «dell’innovazione di sistema prevista in tema di pubblicazione delle ordinanze applicative delle misure cautelari». Come già anticipato, in vista della successiva entrata in vigore della norma14 di cui al D.lgs. 216/2017 che consentirà ai giornalisti di ottenere copia dellordinanza di custodia cautelare eliminando quella clandestinaintermediazione di altri soggetti nella realizzazione di tale attività, tali linee-guida introducono una sorta di adeguamento tecnico-giuridico di sistema attraverso l’istituzione di “strutture centralizzate” per il rilascio, da parte degli uffici giudiziari, di comunicati e atti nei soli casi previsti dalla legge.

  • Linee-guida per gli Uffici Giudicanti

La seconda parte del contributo analizzato, prosegue con l’indicazione di specifiche linee-guida per le attività informative e comunicative degli uffici giudicanti di merito – tribunali e corti di appello – e di legittimità – corte di cassazione, con la previsione di una delega ad un giudice per le funzioni di responsabile per la comunicazione e la precisazione che, per gli uffici di maggiori dimensioni, tale funzione potrebbe essere attribuita a due soggetti.

E’ prevista una precisa procedura per la gestione del flusso di comunicazioni e l’identificazione del “caso di potenziale interesse” del quale dovranno essere seguite tutte le fasi processuali. Il responsabile designato avrà il compito di predisporre la notizia di decisione (abstract) in modo chiaro e con un linguaggio semplice avente ad oggetto un’illustrazione puntuale della singola decisione giudiziaria di primo grado, di appello o di legittimità, al fine della relativa trasmissione agli organi di informazione.

La norma precisa che possono costituire oggetto di comunicazione: i casi e le controversie di obiettivo rilievo economico, sociale, politico, tecnico-scientifico; le soluzioni organizzative e i provvedimenti dell’ufficio giudicante con rilevanza esterna per gli avvocati, giornalisti, cittadini ecc.

Con riguardo ai giornalisti, le linee-guida prescrivono l’onere delle testate o agenzie interessate a ricevere le suddette comunicazioni di farne apposita richiesta alle strutture competenti; nei rapporti con la stampa, anche per gli uffici giudicanti si applicano – per quanto compatibili – le regole già previste per gli uffici requirenti e riguardanti, tra gli altri, il rispetto della presunzione di non colpevolezza e di riservatezza delle persone coinvolte, della parità di trattamento tra giornalisti e testate, della moderazione quale criterio di base per la comunicazione di qualsiasi attività dell’ufficio.

Ed infine, anche per il responsabile della comunicazione degli uffici giudicanti è previsto l’obbligo di aggiornare con costanza il sito internet con le decisioni oggetto di comunicazione, nonché quello di redigere un apposito dossier riepilogativo delle attività svolte.


1 https://www.csm.it/documents/21768/87316/linee+guida+comunicazione+%28delibera+11+luglio+2018%29/4e1cd7cc-a61b-66b0-3f0e-46cba5804dc3?version=1.0

2 A tale finalità risponde anzitutto il principio di “pubblicità” delle udienze, nella sua duplice accezione di pubblicità mediata o immediata. Per approfondire, P. TONINI, Manuale di Procedura Penale, XVII ed., Milano, 2016, pp. 683 ss. L’art. 6 Cedu espressamente sancisce che “la sentenza deve essere resa pubblicamente, ma laccesso alla sala dudienza può essere vietato alla stampa e al pubblico [..] quando lo esigono gli interessi dei minori o la protezione della vita privata delle parti in causa, o, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale, quando in circostanze speciali la pubblicità possa portare pregiudizio agli interessi della giustizia”.

3 Si inseriscono in questo solco anche: le Raccomandazioni del Comitato dei ministri del Consiglio dEuropa agli Stati membri: Rec(2000)19 e Rec(2012)11 sul ruolo del pubblico ministero rispettivamente nel sistema di giustizia penale e al di fuori di esso; Rec(2003)13 sulla diffusione delle informazioni attraverso i media in relazione ai procedimenti penali; Rec(2010)12, Giudici: indipendenza, efficacia e responsabilità”; Rec(2011)7 relativa ad una nuova nozione di media; i pareri del Consiglio consultivo dei giudici europei (CCJE): n. 7(2005), Giustizia e società”; “Magna Carta of Judges (Fundamental Principles)” (2010); n. 14(2011), “Giustizia e tecnologie dellinformazione(IT); i pareri del Consiglio consultivo dei procuratori europei (CCPE): n. 8 (2013), Rapporti tra il pubblico ministero e i mezzi di informazione; il parere congiunto CCJE-CCPE, Dichiarazione di Bordeaux(2009), intitolato Giudici e magistrati del pubblico ministero in una società democratica.

4 Luigi FERRARELLA, Il giro della morte: il giornalismo giudiziario tra prassi e norme, in Diritto Penale Contemporaneo, n.3/2017. Cfr. Su questa Rivista, R. BARONE, Il decreto intercettazioni: tra riservatezzae diritto di cronaca, 21 febbraio 2018.

5 R. ORLANDI, La giustizia penale nel gioco degli specchi dellinformazione, in Diritto Penale Contemporaneo, n.3/2017.

6 V. art. 2, comma 1, lett. b), d.lgs. 29 dicembre 2017, n. 216 “Disposizioni in materia di intercettazioni di conversazioni o comunicazioni, in attuazione della delega di cui all’articolo 1, commi 82, 83 e 84, lettere a), b), c), d) ed e), della legge 23 giugno 2017, n. 103. (18G00002)”.

7 Sui “trailers giudiziari” v. Il video presentato nel corso del workshop dell’Osservatorio sull’informazione giudiziaria che si è tenuto in occasione del IV Open Day dell’Unione delle Camere Penali Italiane, http://www.camerepenali.it/cat/9277/iv_open_day_ucpi_-_osservatorio_informazione_giudiziaria.html

8AA.VV., L’Informazione giudiziaria in Italia Libro bianco sui mezzi di comunicazione e processo penale, Pisa, 2016. Il libro è stato curato dall’Osservatorio sull’Informazione Giudiziaria dell’UCPI.

9 V. Intervista: Borzone: «non esiste un giusto processo mediatico», in L’Intellettuale Dissidente, 15 maggio 2017, http://www.lintellettualedissidente.it/italia-2/borzone-non-esiste-un-giusto-processo-mediatico/

10 Così, M. SAPIGNOLI, Gli articoli di cronaca giudiziaria, in AA. VV., L’Informazione giudiziaria in Italia, cit., p. 57. Nell’ambito di tale lavoro emerge che il dato sulla fase processuale oggetto degli articoli (27,5%) è clamorosamente sbilanciato a favore della fase degli arresti (27,5%) e delle indagini preliminari (36,7%). Solo il 13% delle notizie riguarda invece lo svolgimento del processo vero e proprio, cioè il dibattimento, sede principalmente adibita alla formazione della prova nel contraddittorio. Quanto alle fonti delle notizie degli articoli analizzati, la gran parte proviene dallaccusa (33%) e dalla polizia giudiziaria (27,9%). Solo il 6,8% dalla difesa. Nell80% dei casi degli articoli analizzati dagli avvocati penalisti non viene dato nessuno spazio alla difesa.

11 Per approfondire: C. VALENTINI, La presunzione dinnocenza nella Direttiva n. 216/343/UE: per aspera ad astra, in Processo penale e giustizia n. 6 | 2016; G. MANTOVANI, Informazione, presunzione d’innocenza e “verginità del giudice”. L’Italia e l’Europa, in L’Informazione giudiziaria in Italia, cit., p. 128 ss.

12 Sulla carenza di tutela e la pubblicazione arbitraria di atti processuali: M. TONINI, Manuale di Procedura Penale, cit., p. 519.

13 Si tratta della c.d. virgin mind o “verginità cognitiva” del giudice. La norma di cui all’art. 114 c.p.p., nel prevedere dei limiti alla pubblicazione totale o parziale di atti processuali, ha lo scopo di “salvaguardare un principio cardine del processo accusatorio: la neutralità psicologica del giudicante la quale richiede che il giudice arrivi al dibattimento sgombro da pregiudizi, dovendo assistere davanti a sé alla formazione della prova nel contraddittorio di accusa e difesa” (cfr. Coste cost. n. 59/1995).

14 Il decreto legislativo prevede allart. 2, comma 1, lettera b) che allart. 114 comma 2 c.p.p., dopo le parole «delludienza preliminare» siano aggiunte le seguenti: «fatta eccezione per lordinanza indicata dallarticolo 292». L’ordinanza è già adesso atto pubblicabile ma nei limiti imposti dal co. 7 art. 114 c.p.p., ovvero nel suo “contenuto”. Nell’intenzione del legislatore, la pubblicazione per intero sarebbe giustificata dal presupposto che, nel rispetto dei nuovi criteri di redazione degli atti processuali, le nuove ordinanze cautelari dovranno essere epurate dai riferimenti alle intercettazioni o informazioni penalmente e processualmente irrilevanti.

Immagine in evidenza: Statue of Justice; fonte: CarbonBrief

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Roberta Barone

Roberta Barone

Studentessa di Giurisprudenza presso l'Università degli Studi di Palermo. Giornalista pubblicista, ha collaborato con varie testate giornalistiche come L’Indro e L’Intellettuale Dissidente, occupandosi di società e politica italiana. Attualmente collabora, in qualità di vicedirettore, con la redazione di InfoAgrigento.

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