Fase 1: “nothing is agreed until everything is agreed”
L’8 dicembre dell’anno appena trascorso, dopo una lunga nottata di trattative tra il Primo Ministro inglese Theresa May e il Presidente della Commissione europea Jean Claude Juncker, si è aperta la prima fase dei negoziati volta alla conclusione del c.d. Withdrawal Agreement, (Brexit) l’accordo che ai sensi dell’art. 50 del Trattato sull’Unione europea (TUE) segnerà formalmente l’uscita del Regno Unito dall’Unione europea (UE) [1].
Tale intesa, salutata con gioia da più parti, segna una vera e propria svolta sia per la fase di transizione – avviata dalla vittoria dei Leave il 29 maggio 2016 e formalizzata con l’attivazione della clausola di recesso (art. 50 TUE) il 29 marzo 2017[2] – che per l’instaurazione di nuove relazioni tra il futuro ex Stato membro e l’Unione.
Come ogni cambiamento storico, la c.d. Brexit porta con sé timori ed inquietudini: dall’ambito economico-finanziario a quello commerciale, passando per quello legato alla cittadinanza, le (acquisite) certezze hanno iniziato infatti a vacillare.
All’indomani della consultazione referendaria, le prime preoccupazioni hanno riguardato soprattutto i c.d. citizens’ rights, ossia, da un lato, i diritti dei cittadini europei nel Regno Unito e, dall’altro, i diritti dei cittadini britannici in Europa.
E’ utile ricordare che a partire dal Trattato di Maastricht (1992), l’UE con l’obiettivo, tra gli altri, di realizzare “un’unione sempre più stretta tra i paesi dell’Europa”[3] introduceva un nuovo status per i cittadini degli Stati membri, che si affiancava a quello nazionale: lo status, appunto, di cittadino europeo[4]. In tal modo, ne usciva rafforzata una delle quattro libertà di circolazione istituite dai Trattati di Roma (1957) – da quel momento in poi, infatti, il cittadino europeo avrebbe potuto circolare nel territorio UE a prescindere dallo svolgimento di un’attività economica – e si consolidava il divieto di discriminazione sulla base della nazionalità quale principio ispiratore delle politiche dell’Unione e di quelle interne.
L’intesa tra il Governo inglese e la Commissione europea ha riguardato tre punti essenziali: la tutela dei diritti dei cittadini europei nel Regno Unito e quella dei diritti dei cittadini del Regno Unito in Europa; la questione relativa all’Irlanda del Nord e l’accordo finanziario sul c.d. prezzo del divorzio. La prima di tali questioni costituirà l’oggetto esclusivo del presente contributo.
Partendo dalla cittadinanza europea come status che si affianca alla cittadinanza nazionale dal quale conseguono “benefits” di grande rilevanza in un contesto in cui i confini inesorabilmente hanno perso il loro significato originario – almeno all’interno dei 28 Stati formanti l’ordinamento sovranazionale europeo – è facile intuire la portata delle conseguenze derivanti dall’uscita da tale spazio. Lasciando da parte le discutibili politiche europee di austerità adottate per far fronte alla crisi economico-finanziaria negli ultimi anni, non si può ignorare infatti che l’UE abbia favorito un innalzamento degli standard di tutela dei diritti fondamentali, anche in seguito al Trattato di Lisbona (2009) che ha conferito alla Carta di Nizza (2000)[5] il rango di diritto primario[6].
Tuttavia, qui il riferimento è alla libertà di circolazione delle persone e/o lavoratori e alla libertà di stabilimento che, abbattendo le barriere tra gli stati, hanno profondamente cambiato il modo di vivere di noi europei. Basti pensare alla mobilità giovanile legata al Programma Socrate Erasmus che dal 1987 ha consentito a più di tre milioni di studenti di trascorrere un periodo di studio in un paese diverso dal proprio e vedersi riconoscere nel proprio curriculum universitario gli esami sostenuti all’estero[7]; oppure, semplicemente, alla libertà di spostarsi e di cercare lavoro in una altro paese dell’UE, di svolgerci un’attività lavorativa, stabilendovi nello stesso senza la necessità di un permesso di lavoro ma soprattutto godendo della c.d. parità di trattamento – ossia del diritto a ricevere lo stesso trattamento riservato ai cittadini del paese ospitante – sia in relazione all’accesso al lavoro e alle condizioni di lavoro, che in relazione ai benefici sociali e fiscali[8].
E’ innegabile, dunque, la portata della trasformazione avvenuta nello status giuridico del cittadino dell’UE. Tuttavia, come spesso accade, al godimento di un diritto non sempre segue la consapevolezza del suo spessore che, invece, riaffiora bruscamente soltanto nel momento patologico, proprio come è accaduto nel Regno Unito in seguito al referendum del maggio 2016.
Ebbene partendo da tali premesse, si comprendono le preoccupazioni discendenti dalla Brexit in relazione ai citizens’ rights, oggetto di ben 6 pagine di 15 del negoziato raggiunto lo scorso dicembre[9].
Senza pretese di completezza, i punti salienti possono riassumersi nel modo seguente. In primo luogo, l’accordo futuro si pone l’obiettivo fondamentale di garantire una protezione reciproca ai cittadini dell’Unione e del Regno Unito al fine di assicurare “the effective exercise of rights derived from Union law and based on the past live choises”[10]. L’accordo troverà applicazione, da un lato, nei confronti dei cittadini dell’Unione, dall’altro, dei cittadini del Regno Unito che risiedono – alla data specificata – legalmente in uno dei 27 Stati membri, nonché nei confronti dei loro familiari[11], con il divieto espresso di qualsiasi discriminazione in base alla nazionalità. Lo scopo principale sembra essere quello di evitare che la Brexit comprometta i diritti acquisiti dai quei cittadini UK e UE che, beneficiando della libertà di circolazione, hanno scelto di risiedere e svolgere attività lavorativa in un paese, all’interno dello spazio europeo, diverso da quello originario.
In virtù di ciò e in maniera specifica per quanto riguarda i cittadini che – alla data specificata – godono del permesso di soggiorno permanente all’interno dello Stato ospitante rilasciato ai sensi dell’art. 16 della Direttiva 2004/38/CE[12], il negoziato stabilisce che gli stessi vedranno riconoscersi la conversione automatica di tale documento in un nuovo documento “free of charge, subject only to verification of identity, a criminality and security check and confirmation of ongoing residence”[13]; dunque, semplificando al massimo, alla sola condizione di continuare a risiedere nel paese ospitante. In tal modo, il diritto di stabilimento ai sensi del diritto dell’Unione non riceverà alcuna lesione poiché lo stesso verrà “mantenuto” nel momento della conclusione dell’Accordo. Allo stesso, inoltre, conseguiranno i benefici previdenziali e di assistenza sanitaria previsti dai Regolamenti (CE) n. 883/2004 e (CE) n. 987/2009 che, con le dovute modifiche, saranno incorporati nell’Accordo stesso[14].
Dunque, per ora, sembra che il dilemma riguardi i cittadini UE e UK che non hanno raggiunto ancora il soggiorno di cinque anni, rispettivamente all’interno del Regno Unito e all’interno di uno dei 27 Stati membri: gli stessi potranno o meno beneficiare – alla data specificata – della “conservazione” del, seppur breve, status quo? Questa rappresenta solo una delle tante sfide a cui la Brexit deve far fronte e, considerando il caveat inaugurale“nothing is agreed until everything is agreed”, il cammino verso il 29 Marzo 2019 ore 23.00, appare tutt’altro che breve.
[1]{L’art. 50 TUE recita: «1. Ogni Stato membro può decidere, conformemente alle proprie norme costituzionali, di recedere dall’Unione. 2. Lo Stato membro che decide di recedere notifica tale intenzione al Consiglio europeo. Alla luce degli orientamenti formulati dal Consiglio europeo, l’Unione negozia e conclude con tale Stato un accordo volto a definire le modalità del recesso, tenendo conto del quadro delle future relazioni con l’Unione. L’accordo è negoziato conformemente all’articolo 218, paragrafo 3 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Esso è concluso a nome dell’Unione dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata previa approvazione del Parlamento europeo. 3. I trattati cessano di essere applicabili allo Stato interessato a decorrere dalla data di entrata in vigore dell’accordo di recesso o, in mancanza di tale accordo, due anni dopo la notifica di cui al paragrafo 2, salvo che il Consiglio europeo, d’intesa con lo Stato membro interessato, decida all’unanimità di prorogare tale termine. 4. Ai fini dei paragrafi 2 e 3, il membro del Consiglio europeo e del Consiglio che rappresenta lo Stato membro che recede non partecipa né alle deliberazioni né alle decisioni del Consiglio europeo e del Consiglio che lo riguardano. Per maggioranza qualificata s’intende quella definita conformemente all’articolo 238, paragrafo 3, lettera b) del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. 5. Se lo Stato che ha receduto dall’Unione chiede di aderirvi nuovamente, tale richiesta è oggetto della procedura di cui all’articolo 49»}.
[2]{Per approfondire le tappe principali si segnalano: CARAVALE G., Dalla sentenza Miller allo scioglimento della Camera dei Comuni, in Nomos, fasc. 1, 2017, pp. 1 ss.; VIOLINI F., L’avvio di Brexit nella contesa tra parliamentary sovereignty e royal prerogative poker, in AIC, fasc. 1, 2017, pp. 1 ss}.
[3]{Si legge, infatti, nel Preambolo del Trattato sull’Unione europea del 1992 «(…) decisi a portare avanti il processo di creazione di un’unione sempre più stretta fra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini, conformemente al principio della sussidiarietà»}.
[4]{Cfr. TESAURO G., Diritto dell’Unione europea, Cedam, 2010, pp. 448 ss}.
[5]{Sul punto si segnalano: BARBERA A., La Carta europea dei diritti: una fonte di ri-cognizione? in Diritto dell’Unione europea, fasc. 2-3, 2001, p. 253; PACE A., A che serve la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea? Appunti preliminari, in Giurisprudenza costituzionale, fasc. 1, 2001, p. 197}.
[6]{Il Trattato di Lisbona modifica l’art. 6 del Trattato sull’Unione Europea nel modo seguente: «1. L’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea del 7 dicembre 2000, adottata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati (…)»}.
[7]{Cfr. Per approfondimenti si segnala CORRADI S., Erasmus ed Erasmus plus. La mobilità internazionale degli studenti universitari, Laboratorio di Educazione Permanente, Dipartimento di Scienze della Formazione, Università Roma Tre, 2015, consultabile al link https://www.unistrapg.it/sites/default/files/docs/mobilita/libro_corradi_2015.pdf }.
[8]{V. Art. 45 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea}.
[9]{Cfr. Joint report from the negotiators of the European Union and the United Kingdom government on progress during phase 1 of negotiations under article 50 TEU on the united kingdom’s orderly withdrawal from the European Union consultabile al link https://ec.europa.eu/commission/publications/joint-report-negotiators-european-union-and- united-kingdom-government-progress-during-phase-1-negotiations-under-article-50-teu-united-kingdoms-orderly-withdrawal-european-union_en }.
[10]{Ivi, p. 1}.
[11]{Per la definizione di «familiari» ai sensi del diritto dell’Unione si rinvia alla Direttiva 2004/38/CE}.
[12]{La norma in questione stabilisce che «il cittadino dell’Unione che ha soggiornato legalmente ed in via continuativa per cinque anni nel territorio nazionale ha diritto al soggiorno permanente(…)}.
[13]{In aggiunta, si legge all’art. 25 del Report citato: «persons who acquired the permanent residence rights in the host State under the Withdrawal Agreement can be absent from its territory for a period not exceeding five consecutive years without losing their residence right under the Withdrawal Agreement»}.
[14]{Ivi, artt. 28-30}.
