Fondo Salva Stati tra riforme ed emergenza Covid-19

Fondo Salva Stati tra riforme ed emergenza Covid-19

Il Meccanismo Europeo di Stabilità (MES) è un’istituzione intergovernativa adibita alla gestione coordinata delle crisi finanziarie che si verificano all’interno dell’Eurozona. Sebbene rappresenti una collaborazione rilevante e peculiare tra gli Stati europei, è ormai indubbia la necessità di una riforma che ne rafforzi il ruolo, affinché possa esercitare pienamente le funzioni per le quali è stato istituito. La nota dolente concerne l’aspetto procedurale, in quanto il MES non può essere modificato senza il raggiungimento dell’unanimità tra gli Stati che ne fanno parte.


 

Che cos’è il MES

La nascita del MES va collocata nell’ambito delle risposte che l’Unione Europea ha tardivamente dato alla crisi finanziaria iniziata nel 2007 negli Stati Uniti e dilagata nel resto del mondo nel 2008/09. Tale crisi ha contribuito a far emergere gli squilibri economico-finanziari già presenti nell’Eurozona, i quali ricalcano la nota contrapposizione tra i c.d. Stati del Nord, fautori del rigorismo, e i c.d. Stati del Sud, in cui gli effetti della crisi hanno avuto esiti decisamente più problematici[1].

Allo scopo di fronteggiare la crisi, il primo strumento messo in atto dall’Unione Europea è stato il Fondo Europeo di Stabilità Finanziaria (EFSF), ossia un fondo temporaneo istituito nel 2010. Nello specifico, si trattava di una società di diritto lussemburghese che garantiva il sostegno finanziario agli Stati membri in difficoltà e alle loro banche, fornendo liquidità sia attraverso prestiti, sia acquistando dagli Stati stessi titoli del debito pubblico; la società a sua volta si finanziava sul mercato internazionale emettendo titoli garantiti dagli Stati europei in modo proporzionale al capitale da questi ultimi versato alla Banca Centrale Europea (BCE)[2].

Lo EFSF interveniva nel momento in cui uno Stato membro non riusciva a sostenere il proprio debito pubblico, il che avviene quando un paese non riesce ad immettere nel mercato i suoi titoli di Stato ovvero quando ciò è possibile solo con tassi di interesse molto elevati. In tale circostanza, lo EFSF reperiva i fondi necessari ad un tasso di interesse decisamente più contenuto e li metteva a disposizione degli Stati membri in difficoltà mediante prestiti ovvero acquistando da essi titoli del debito pubblico. Lo EFSF ha aiutato Irlanda, Grecia e Portogallo, fornendo loro un totale di 175 miliardi di euro; tuttavia, dato che la crisi non accennava a finire, occorreva uno strumento dotato di maggiori capacità e risorse[3].
Gli ostacoli principali alla realizzazione del Fondo Salva Stati sono stati da un lato l’art. 123 del TFUE, dall’altro la riluttanza di alcuni Stati membri verso un impegno finanziario volto a sostenere i paesi in difficoltà.
Per quanto concerne la prima questione, i trattati vietano “la concessione di scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia, da parte della Banca centrale europea o da parte delle banche centrali degli Stati membri […] alle amministrazioni statali, agli enti regionali, locali o altri enti pubblici, ad altri organismi di diritto pubblico o a imprese pubbliche degli Stati membri”[4]; la ratio alla base di tale normativa viene individuata nei timori dei c.d. Stati del Nord, i quali volevano evitare che i c.d. Stati del Sud fossero incentivati ad indebitarsi nella convinzione che gli altri paesi sarebbero giunti in loro soccorso.
Tuttavia la crisi era tale da richiedere un forte intervento a livello europeo: dietro richiesta dell’Italia, gli Stati europei hanno istituito un fondo permanente finanziato dagli stessi, trovando così un escamotage all’art. 123, il quale vieta alla BCE e alle banche centrali di fornire liquidità ai paesi in difficoltà, e non già a un fondo[5]. Quanto alla seconda questione, il Presidente del Consiglio Europeo, allora Herman Van Rompuy, ha optato per una soluzione intergovernativa, piuttosto che per un altro trattato comunitario, cui redazione, firma e ratifica avrebbero rappresentato uno sforzo maggiore, soprattutto dal punto di vista cronologico. Sulla base delle conclusioni del Consiglio Europeo del 25 marzo 2011, il trattato che istituisce il MES viene firmato il 2 febbraio 2012 dai 17 membri che allora erano parte dell’Eurozona (oggi sono 19) più altri 8 Stati, con la sola esclusione di Regno Unito e Repubblica Ceca[6].

In vigore dal 27 settembre 2012, il trattato MES non è incluso nei trattati comunitari ed istituisce un’organizzazione internazionale finanziaria che può contare su un capitale di circa 704 miliardi di euro; Germania (27%), Francia (20%) e Italia (18%) sono i primi tre contribuenti, e insieme alla Spagna (12%) detengono il 77% delle quote. Finora, i fondi del MES sono stati utilizzati per concedere prestiti a Cipro (€6,3 miliardi), Grecia (€61,9 miliardi) e Spagna (€41,3 miliardi)[7].

Seguendo le logiche dello EFSF, il Fondo Salva Stati è stato istituito allo scopo di “mobilizzare risorse finanziarie e fornire un sostegno alla stabilità, secondo condizioni rigorose commisurate allo strumento di assistenza finanziaria scelto, a beneficio dei membri del MES che già si trovino o rischino di trovarsi in gravi problemi finanziari, se indispensabile per salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso e quella dei suoi Stati membri”[8]. In altri termini, uno Stato membro del MES, che si trova in difficili condizioni finanziarie e non riesce a sostenere il proprio debito pubblico, chiede esplicitamente un sostegno finanziario.

C’è tuttavia due clausole da rispettare: l’intervento del MES è sottoposto a “condizioni rigorose commisurate allo strumento di assistenza finanziaria scelto”[9], tra le quali tagli del debito, del deficit, della spesa pubblica e riforme strutturali. Lo Stato coinvolto negozia quindi tali condizioni con la Commissione europea, la BCE e, se coinvolto, il Fondo Monetario Internazionale (FMI), stipulando un Memorandum of Understanding (MoU), ossia un rigoroso piano di ristrutturazione ed aggiustamento economico che lo Stato coinvolto si impegna ad ottemperare[10]. Sebbene il MES abbia una natura intergovernativa e non comunitaria, si è dinanzi al coinvolgimento di alcune istituzioni europee, ossia Commissione europea e BCE, le quali supervisionano – insieme all’FMI se coinvolto – l’attuazione del piano di ristrutturazione da parte dello Stato che fa ricorso al Fondo Salva Stati, con la conseguenza che le sue finanze pubbliche vengono a trovarsi sotto il controllo della Commissione europea e della BCE, ovvero di queste ultime più l’FMI: insieme questi tre enti prendono il nome di troika[11].

Quando uno Stato membro del MES presenta domanda di sostegno alla stabilità, quest’ultimo è tenuto ad indicare “lo strumento finanziario o gli strumenti finanziari da considerare”[12]; sarà poi compito della Commissione europea e della BCE, ed eventualmente dell’FMI, valutare la sostenibilità del debito dello Stato coinvolto, le sue esigenze finanziarie e l’esistenza del rischio per la stabilità dell’Eurozona, sebbene la decisione finale spetti al Consiglio dei governatori[13]. Inoltre, il trattato prevede e disciplina diverse modalità di intervento:

  • Assistenza finanziaria precauzionale (per la quale non occorre il MoU, bensì solo una Lettera di intenti);
  • Assistenza finanziaria per la ricapitalizzazione delle istituzioni finanziarie di uno Stato membro;
  • Prestiti;
  • Meccanismo di sostegno al mercato primario;
  • Meccanismo di sostegno al mercato secondario[14] [15].

 

La riforma del MES

La riforma del Fondo Salva Stati è un argomento che da anni sta facendo discutere esperti e non in tutta l’Unione Europea, i quali concordano sia sulla necessità di chiarirne e rafforzarne il ruolo, sia sul suo inquadramento all’interno della cornice istituzionale europea[16], in quanto si teme che il MES non sia pienamente adeguato a risolvere crisi finanziarie suscettibili di mettere a rischio l’Eurozona[17].

Lo scorso giugno, l’Eurogruppo ha approvato “una revisionata bozza del trattato MES”[18], la quale prevede diverse modifiche, tra cui il backstop al Fondo di risoluzione comune delle banche, nuovi strumenti precauzionali ed una più stretta cooperazione tra MES e Commissione Europea[19]. Secondo quanto stabilito dal Vertice Euro del 21 giugno 2019, la riforma del MES è stata posta al vaglio dello stesso lo scorso 13 dicembre[20], tuttavia è mancata la finale e decisiva approvazione; il Vertice Euro si è limitato ad incaricare nuovamente l’Eurogruppo di “continuare a lavorare sul pacchetto di riforme del MES […] e di proseguire i lavori su tutti gli elementi dell’ulteriore rafforzamento dell’unione bancaria, su base consensuale”[21].

Nello specifico, la revisione del trattato MES interessa principalmente tre aspetti. Il primo di questi, in merito al quale gli Stati membri sembrano aver raggiunto il consenso nonostante i dubbi iniziali dei c.d. Stati del Nord, concerne la funzione del MES di garante del Fondo di risoluzione comune delle banche, ossia un fondo in corso di creazione cui scopo sarà detenere le risorse necessarie a salvare le banche considerate di principale interesse per l’intera Unione Europea[22]. In altri termini, se una o più banche fossero in grave difficoltà, le ampie risorse del Fondo Salva Stati potranno fungere da garanzia per gli interventi del Fondo di risoluzione comune delle banche, al quale spetterà l’onere di erogare la liquidità necessaria a gestire la crisi di insolvenza delle banche[23].

Maggiori critiche ruotano intorno al secondo aspetto. Il trattato MES, già nella versione attuale, prevede che accanto al sostegno finanziario ad un paese in difficoltà sia associata la ristrutturazione del debito pubblico di tale paese, ossia una procedura che di fatto riduce l’ammontare del debito stesso, svalutando i titoli di Stato del paese che viene salvato (c.d. haircut)[24]; la ratio alla base di tale previsione è che i creditori, che di conseguenza vedono ridursi il valore dei titoli, debbano essere convolti nella crisi di uno Stato, poiché quando ne hanno acquistato il debito si sono assunti dei rischi, e non solo una prospettiva di guadagno. I prestiti del MES, oltre a giungere in un secondo momento, saranno ridotti in seguito al preliminare coinvolgimento dei creditori. La modifica che i c.d. Stati del Nord – primo tra tutti la Germania – vorrebbero introdurre è una procedura di ristrutturazione automatica, la quale dovrebbe attivarsi secondo regole trasparenti e definite prima che un paese in difficoltà chieda l’intervento del MES[25]. Si tratta purtroppo di una proposta altamente pericolosa per l’Italia e in generale per uno Stato con un debito pubblico elevato, in quanto avrebbe come effetto lo sviluppo di attacchi speculativi sul mercato; nello specifico, essendoci un rischio maggiore, gli investitori acquisteranno i titoli di Stato ad un tasso di interesse sempre più elevato, fino a quando il debito diventerà insostenibile: è il classico esempio della profezia che si auto-avvera, dato che i creditori scommetteranno contro il paese in difficoltà, spingendolo verso la ristrutturazione automatica del suo debito[26].

L’ultimo aspetto è collegato al precedente, in quanto si prevede un’analisi sulla sostenibilità del debito prima di procedere alla ristrutturazione dello stesso. La riforma prevede che tale analisi venga svolta sia dalla Commissione europea, sia dal MES; tale cooperazione rappresenta il secondo punto nevralgico della revisione del trattato MES, poiché di fatto affianca ad un’istituzione tecnica e sovranazionale un ente politico ed intergovernativo, con la conseguenza che il primo effettuerà la propria analisi nell’interesse generale dell’Unione Europea, laddove il secondo prenderà in considerazione principalmente la capacità dello Stato membro di ripagare il prestito al MES[27]. Il paradosso è che se Berlino vuole trasferire compiti al MES in quanto considera la Commissione politicizzata e sensibile al ricatto dei paesi fortemente indebitati come l’Italia, Roma teme che il MES possa trattare la nostra finanza pubblica con più severità rispetto alla Commissione[28].

MES: ultimo atto

L’emergenza Covid-19, dilagata in Italia e nel resto d’Europa, ha causato forti ripercussioni sia sul sistema sanitario come impatto immediato, sia sulla tenuta economica degli Stati europei: è quest’ultima la conseguenza che spaventa maggiormente politici, imprenditori, lavoratori e sindacati, poiché gli effetti economici dell’emergenza sanitaria avranno un’ampia risonanza, soprattutto nel medio e nel lungo periodo.
Le prime stime annunciano una contrazione economica dell’Eurozona non trascurabile: secondo la JP Morgan ci sarebbe una decrescita dal 15% al 22% per il primo semestre del 2020[29], laddove l’Ocse prevede una situazione maggiormente preoccupante, con una contrazione media dal 20% al 25%, che per la Grecia – paese che più degli altri ha sofferto la crisi precedente – potrebbe arrivare fino al 34%. Occorre inoltre considerare che dopo l’emergenza Covid-19 l’Europa si ritroverà con un elevatissimo debito pubblico e privato, il che comporta un rischio economico-finanziario che, andando oltre il mero impatto sul PIL, riguarda la tenuta dell’intera Eurozona: ecco perché in questa situazione più che mai è necessario un impegno solidale tra gli Stati membri, allo scopo di realizzare un piano per la ristrutturazione europea[30]; fondamentale al riguardo sarà il nuovo bilancio pluriennale 2021-2027, il quale “dovrà riflettere l’impatto di questa crisi ed il peso delle sfide future”[31].

È evidente che, in una situazione come quella attuale, gli Stati membri singolarmente considerati non sono in grado di affrontare la crisi economica, in quanto i rischi travalicano i confini nazionali. Per questo motivo, oltre a prevedere interventi urgenti e temporanei, il problema principale concerne la preparazione di strumenti atti a sostenere l’economia e la stabilità finanziaria degli Stati europei, considerando anche la possibilità che le problematiche di altri paesi si potranno ripercuotere sull’Unione Europea[32].

Quando si parla di crisi economico-finanziaria, di strumenti di intervento e di liquidità, il Fondo Salva Stati non può che essere oggetto di dibattito, il quale si è articolato intorno a dichiarazioni contrastanti in merito al suo utilizzo. Nonostante la complessità e l’iniziale scetticismo che ha diviso le forze politiche in Italia e in Europa, il raggiungimento di una posizione unanime è arrivato con il Consiglio Europeo del 23 aprile svoltosi in videoconferenza (quarta riunione in tale modalità), il quale ha approvato le tre misure discusse durante l’incontro dell’Eurogruppo del 9 aprile, mettendo in atto “un pacchetto del valore di 540 miliardi di EUR […] operativo a partire dal 1° giugno 2020”[33].

Tra queste tre misure, oltre al SURE (Support to mitigate unemployment risk in emergency) per la cassa integrazione e al Recovery Fund, vi è anche il Fondo Salva Stati. Tra i vari strumenti, il trattato MES prevede, oltre ai prestiti concessi per evitare il default, anche la Precautionary Conditioned Credit Line (PCCL), ossia l’assistenza finanziaria precauzionale disciplinata dall’art. 14. Quest’ultimo ammette la possibilità che, allo scopo di evitare l’ampliamento della crisi, vengano concessi prestiti in tempi rapidi a quei paesi che incolpevolmente si trovano colpiti da shock improvvisi; in questo caso, lo Stato che chiede la PCCL si limita a firmare una Lettera di intenti, nella quale ribadisce la sua volontà di rispettare i criteri di ammissione a tale linea di credito (i c.d. eligibility criteria), ossia l’assenza sia di elementi di marcata vulnerabilità, sia di squilibri eccessivi nelle finanze pubbliche nei due anni precedenti alla richiesta. Per questo motivo, gli Stati membri che come l’Italia presentano un debito pubblico elevato non possono fare ricorso all’assistenza finanziaria precauzionale[34].

Una soluzione di compromesso è stata trovata dell’Eurogruppo, il quale ha istituito “un Pandemic Crisis Support, basato sulla già esistente assistenza finanziaria precauzionale (PCCL) e modificata alla luce delle specifiche sfide”[35]. Tale strumento prevede che i soli Stati dell’Eurozona potranno avere accesso ad un credito pari al 2% del proprio PIL, il che significa che l’Italia potrà richiedere fino a 36 miliardi di euro; tale prestito, concesso in tempi molto rapidi e ad un tasso di interesse inferiore rispetto a quello di mercato, non sarà subordinato alla stipulazione del MoU né ad altre stringenti condizioni, con il solo limite che venga utilizzato allo scopo di “sostenere la spesa pubblica sanitaria, le cure e la prevenzione legate alle difficoltà dovute dall’emergenza Covid-19”[36], durante l’arco temporale della crisi sanitaria, in seguito alla quale dovranno rispettarsi le condizioni previste dal trattato[37].

Dare un giudizio in merito alla decisione presa dall’Eurogruppo ed approvata dal Consiglio Europeo è per certi versi prematuro, in quanto occorre valutare nel tempo gli effetti concreti di tali misure. Tuttavia l’impegno dimostrato, la volontà di giungere ad un accordo, la condivisione dei problemi, la solidarietà tra gli Stati europei non possono che essere accolti positivamente.


Note

[1] Olivi B, Santaniello R., Storia dell’integrazione europea. Dalla guerra fredda ai giorni nostri, Il Mulino, Bologna, 2015.

[2] Villafranca A. Parola F., Fondo Salva Stati: what a MES!, ISPI, 2 dicembre 2019. https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/fondo-salva-stati-what-mes-24538

[3] ibidem

[4] Art. 123 TFUE.

[5] Villafranca A., MES: cos’è e come funziona, ISPI, 19 marzo 2020. https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/mes-cose-e-come-funziona-25385

[6] Olivi B, Santaniello R., Storia dell’integrazione europea. Dalla guerra fredda ai giorni nostri, Il Mulino, Bologna, 2015.

[7] Villafranca A., MES: cos’è e come funziona, ISPI, 19 marzo 2020.

https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/mes-cose-e-come-funziona-25385

[8] Art. 3 Trattato MES.

[9] Art. 12, par. 1 Trattato MES.

[10] Villafranca A. Parola F., Fondo Salva Stati: what a MES!, ISPI, 2 dicembre 2019.

https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/fondo-salva-stati-what-mes-24538

[11] Villafranca A, Italia chiama Ue: corona-bond tra mito e realtà, ISPI, 6 aprile 2020. https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/italia-chiama-ue-corona-bond-tra-mito-e-realta-25634

[12] Art. 13, par. 1 Trattato MES.

[13] ibidem

[14] Artt. 14-18 Trattato MES.

[15] Villafranca A., Italia e coronavirus: Fondo salva-stati sì o no?, ISPI, 23 marzo 2020. https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/italia-e-coronavirus-fondo-salva-stati-si-o-no-25473

[16] Villafranca A., MES: cos’è e come funziona, ISPI, 19 marzo 2020.

https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/mes-cose-e-come-funziona-25385

[17] Villafranca A. Parola F., Fondo Salva Stati: what a MES!, ISPI, 2 dicembre 2019. https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/fondo-salva-stati-what-mes-24538

[18] Comunicato stampa dell’Eurogruppo, 15 giugno 2019. https://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2019/06/15/economic-and-monetary-union-eurogroup-agrees-term-sheet-on-euro-area-budgetary-instrument-and-revised-esm-treaty/

[19] ibidem

[20] Dichiarazione del Vertice Euro, 21 giugno 2019.

[21] Dichiarazione del Vertice Euro, 13 dicembre 2013.

[22] Villafranca A., MES: cos’è e come funziona, ISPI, 19 marzo 2020.

https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/mes-cose-e-come-funziona-25385

[23]Bruni F., Ue/Italia: il Mes, l’agenda europea e l’interesse italiano, Osservatorio ISPI-IAI sulla politica estera italiana n.7, 3 dicembre 2019.

https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/ueitalia-il-mes-lagenda-europea-e-linteresse-italiano-24552

[24] ibidem

[25] Villafranca A. Parola F., Fondo Salva Stati: what a MES!, ISPI, 2 dicembre 2019. https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/fondo-salva-stati-what-mes-24538

[26] Villafranca A., MES: cos’è e come funziona, ISPI, 19 marzo 2020. https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/mes-cose-e-come-funziona-25385

[27] ibidem

[28] Bruni F., Ue/Italia: il Mes, l’agenda europea e l’interesse italiano, Osservatorio ISPI-IAI sulla politica estera italiana n.7, 3 dicembre 2019. https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/ueitalia-il-mes-lagenda-europea-e-linteresse-italiano-24552

[29] Villafranca A., Italia e coronavirus: Fondo salva-stati sì o no?, ISPI, 23 marzo 2020. https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/italia-e-coronavirus-fondo-salva-stati-si-o-no-25473

[30] Villafranca A., L’accordo europeo ai raggi X tra MES, Sure e BEI, ISPI, 10 aprile 2020. https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/laccordo-europeo-ai-raggi-x-tra-mes-sure-e-bei-25752

[31] Comunicato stampa dell’Eurogruppo, 9 aprile 2020. https://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2020/04/09/report-on-the-comprehensive-economic-policy-response-to-the-covid-19-pandemic/

[32] Bruni F., Emergenza coronavirus: tre strumenti (europei) per rilanciare l’economia, Osservatorio ISPI-IAI sulla politica estera italiana n.9, 24 marzo 2020. https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/emergenza-coronavirus-tre-strumenti-europei-rilanciare-leconomia-25478

[33] Conclusioni del presidente del Consiglio europeo a seguito della videoconferenza dei membri del Consiglio europeo, 23 aprile 2020.

[34] Villafranca A., Italia e coronavirus: Fondo salva-stati sì o no?, ISPI, 23 marzo 2020. https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/italia-e-coronavirus-fondo-salva-stati-si-o-no-25473

[35] Comunicato stampa dell’Eurogruppo, 9 aprile 2020.

https://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2020/04/09/report-on-the-comprehensive-economic-policy-response-to-the-covid-19-pandemic/

[36] ibidem

[37] Villafranca A., L’accordo europeo ai raggi X tra MES, Sure e BEI, ISPI, 10 aprile 2020. https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/laccordo-europeo-ai-raggi-x-tra-mes-sure-e-bei-25752


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Giorgia Papallo

Laureatasi in Scienze Politiche e delle Relazioni Internazionali presso l'Università degli Studi di Napoli Federico II, Giorgia prosegue i suoi studi all'Università di Bologna frequentando il corso di laurea magistrale in Relazioni Internazionali. Contemporaneamente, grazie ad una borsa di studio a copertura totale, segue il master in Global Marketing, Comunicazione & Made in Italy.

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