Il 13 aprile 2022, il governo del Regno Unito e quello del Ruanda hanno stipulato un memorandum d’intesa per la disposizione di un accordo di partenariato in materia di asilo (MOU). Questo accordo – come parte di un pacchetto di misure introdotte dal governo inglese per riformare il sistema di asilo, noto come New Plan Immigration policy agenda -rappresenta l’aspetto cruciale del Migration and Economic Development Partnership siglato dai due Paesi e che durerà 5 anni.


Traduzione a cura di Aurora Minieri

Introduzione

Il 13 aprile 2022, il governo del Regno Unito e quello del Ruanda hanno stipulato un memorandum d’intesa per la disposizione di un accordo di partenariato in materia di asilo (MOU)[1]. Questo accordo – come parte di un pacchetto di misure introdotte dal governo inglese per riformare il sistema di asilo, noto come New Plan Immigration policy agenda[2] – rappresenta l’aspetto cruciale del Migration and Economic Development Partnership siglato dai due Paesi[3] e durerà 5 anni[4].
Il preambolo dell’accordo di partenariato per l’asilo afferma che la cooperazione tra Regno Unito e Ruanda si sforza di “contribuire alla prevenzione e alla lotta contro la migrazione transfrontaliera illegalmente facilitata e illecita”.
Tuttavia, le positive intenzioni dichiarate ed espresse anche dal suggestivo slogan “riparare il precario sistema di asilo è un imperativo morale” [5]– hanno rapidamente sollevato preoccupazioni e critiche da diverse parti a livello nazionale e internazionale.

Il meccanismo del trasferimento

L’obiettivo dichiarato del partenariato in materia di asilo è quello di creare un meccanismo per il trasferimento dei richiedenti asilo in Ruanda che elabora le loro richieste[6]
Pertanto, l’accordo consente al Regno Unito di ricollocare alcune persone in Ruanda, che deciderà se i richiedenti asilo hanno il diritto a rimanere o di rimpatriarli nel loro paese in base al diritto interno, alla Convenzione sui rifugiati del 1951 e alla legge internazionale sui diritti umani. In nessun caso le persone sono idonee a tornare nel Regno Unito, a meno che ciò non sia richiesto dal Regno Unito stesso[7].
In cambio, il Ruanda riceverà un finanziamento di 120 milioni di sterline dal Regno Unito, più i costi di gestione e integrazione per ogni persona ricollocata.
Il meccanismo di ricollocazione prevede diverse fasi. Il Regno Unito sarà responsabile dello screening iniziale dei richiedenti asilo non appena sarà a conoscenza del loro arrivo. Prima di ricollocare le persone, il Regno Unito richiederà l’approvazione del trasferimento delle persone in Ruanda tenendo in considerazione la loro capacità ad accoglierle[8].
Una volta che la richiesta di trasferimento individuale è stata approvata, il Regno Unito fornirà al Ruanda tutti i dettagli biografici pertinenti dell’individuo (nome, sesso, data di nascita, nazionalità e qualsiasi copia del suo documento di viaggio se ne ha) e sarà responsabile del trasporto in sicurezza delle persone ricollocate[9].
Da parte sua, il Ruanda accoglierà le persone ricollocate sul proprio territorio fornendo loro “una sistemazione adeguata a garantire salute, sicurezza e benessere (…) e un sostegno adeguato a garantire la salute, la sicurezza e il benessere”[10].

Il processo di asilo: quattro possibili scenari

Il Ruanda svolgerà un ruolo centrale nell’elaborazione delle domande di asilo di ogni individuo ricollocato.
Di conseguenza, il Ruanda deciderà se concedere o meno lo status di rifugiato a ciascuna persona ricollocata in conformità con il diritto interno, la Convenzione sui rifugiati del 1951, gli standard internazionali sui diritti umani, inclusa la protezione da trattamenti inumani e degradanti e dal respingimento[11].
Inoltre, il Ruanda garantirà il rispetto delle garanzie procedurali per i richiedenti asilo, come l’accesso a un interprete, l’assistenza legale in ogni fase della richiesta di asilo e un ricorso contro qualsiasi decisione presa sulla loro domanda[12].
Il memorandum d’intesa contempla quattro possibili scenari nel processo decisionale e, allo stesso tempo, stabilisce una “decisione sul trattamento post-asilo”[13].
Il primo scenario si riferisce agli individui riconosciuti come rifugiati dal Ruanda, ai quali questo Paese riconoscerà lo “status di rifugiato individuale ricollocato” e di cui sarà responsabile per la fornitura di sostegno, alloggio, integrazione nella società e libertà di movimento in conformità con la Convenzione sui rifugiati del 1951[14].
Il secondo scenario si riferisce a coloro che non sono riconosciuti come rifugiati: in questo caso il Ruanda valuterà se per quegli individui ricollocati esiste “un rischio reale che siano soggetti a trattamenti o torture inumani e degradanti o ad un rischio reale per la loro vita”[15]. Pertanto, se c’è bisogno di protezione umanitaria, il Ruanda riconoscerà loro lo stesso status di coloro che sono riconosciuti come rifugiati e il permesso di rimanere nel territorio.
Il terzo scenario, invece, considera le persone che non sono riconosciute come rifugiati né hanno bisogno di protezione umanitaria. In questo caso, possono richiedere un permesso di soggiorno in conformità con la legge sull’immigrazione nazionale. Riceveranno alloggio e sostegno fino a quando il loro status non sarà regolarizzato in Ruanda[16].
Il quarto scenario, infine, contempla i soggetti ricollocati che non rientrano in nessuno dei casi citati. In questa situazione, il Ruanda trasferirà la persona nel paese in cui risiede originariamente e in cui ha il diritto di rimanere. Tuttavia, “se non vi è alcuna prospettiva che tale rimozione avvenga per qualsiasi motivo, il Ruanda regolarizzerà lo status di immigrato di quella persona in Ruanda”[17]. 

Sfide legali: l’analisi dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati e l’intervento della Corte Europea dei Diritti Umani

L’accordo di partenariato per l’asilo tra Regno Unito e Ruanda, come accennato nel primo paragrafo, ha sollevato diverse preoccupazioni e critiche da parte di molte parti[18] fino all’intervento della Corte europea dei diritti dell’uomo il 14 giugno 2022[19], lo stesso giorno in cui il volo con a bordo il primo gruppo di persone ricollocate doveva decollare dal Regno Unito verso il Ruanda[20].
Senza alcuna pretesa di essere esaustivo, questo paragrafo prenderà in considerazione alcune delle sfide sollevate dal MOU, in particolare in relazione agli obblighi del Regno Unito ai sensi della Convenzione sui rifugiati del 1951, come illustrato, tra l’altro, nell’analisi dell’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR)[21].
Il fatto che il MOU si applichi alle persone che entrano irregolarmente nel territorio del Regno Unito effettuando viaggi pericolosi attraverso il canale della Manica solleva questioni legali in relazione all’articolo 31.1 della Convenzione sui rifugiati che afferma che “gli Stati Contraenti non prenderanno sanzioni penali, a motivo della loro entrata o del loro soggiorno illegali, contro i rifugiati che giungono direttamente da un territorio in cui la loro vita o la loro libertà erano minacciate nel senso dell’articolo 1, per quanto si presentino senza indugio alle autorità e giustifichino con motivi validi la loro entrata o il loro soggiorno irregolari[22].
Nonostante questa disposizione si applichi alle persone che si sono presentate immediatamente alle autorità, “non è consentito privare i richiedenti asilo dell’accesso a una determinazione dell’asilo e a un trattamento equi ed efficienti in linea con gli standard internazionali, in quanto ciò potrebbe esporli a il rischio di respingimento e altre violazioni dei diritti[23].
Un’ulteriore questione legale riguarda il sistema di asilo del Ruanda che, rispetto a quello del Regno Unito, appare meno sviluppato. Secondo l’analisi dell’UNHCR, esistono molte problematiche che potrebbero incidere negativamente sui richiedenti asilo, come ad esempio: accesso discriminatorio alla procedura di asilo, mancanza di rappresentanza da parte di un avvocato, mancanza di motivazione per decisioni negative, accesso insufficiente agli interpreti, ecc.
Inoltre, “l’accordo agisce anche per tentare di spostare la responsabilità dell’identificazione e del soddisfacimento delle esigenze di protezione internazionale dal Regno Unito al Ruanda, contro il principio della condivisione degli oneri. Pertanto, l’UNHCR considera l’accordo come un esempio di esternalizzazione della protezione internazionale ed è, in quanto tale, illegittimo[24].
Queste preoccupazioni – e molte altre che questo paragrafo non include per esigenze di brevità – sono state sollevate al governo del Regno Unito che ha deliberatamente deciso di procedere e pianificare il primo volo per il Ruanda il 14 giugno 2022.
Nella stessa data, si è verificata una svolta molto inaspettata quando la Corte europea dei diritti dell’uomo (CEDU) ha deciso di concedere una misura cautelare urgente ai sensi dell’articolo 39 del Regolamento della Corte[25] nel caso di un richiedente asilo che stava affrontando un’imminente rimozione in quanto si trovava a bordo di quel volo.
La Corte europea dei diritti dell’uomo ha affermato che “il ricorrente non dovrebbe essere rimosso fino alla scadenza di un periodo di tre settimane dalla pronuncia della decisione nazionale finale nel procedimento di riesame giudiziario in corso“.
Nella sua decisione, la CEDU ha richiamato le preoccupazioni espresse dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati, soprattutto in relazione al fatto che “i richiedenti asilo trasferiti dal Regno Unito al Ruanda non avranno accesso a procedure eque ed efficienti per la determinazione di lo status di rifugiato“.
Secondo la Corte, il “rischio di trattamento contrario ai diritti del ricorrente della Convenzione” e “l’assenza di qualsiasi meccanismo giuridicamente esecutivo per il ritorno del ricorrente nel Regno Unito in caso di accoglimento dell’impugnazione nel merito dinanzi ai tribunali nazionali” rappresentano una “grave questione processabile”.
Inoltre, per gli stessi motivi, il 15 giugno 2022 la CEDU ha concesso un’ulteriore misura cautelare urgente a due richiedenti asilo[26].

Conclusioni

Le questioni sollevate dall’accordo di partenariato per l’asilo tra il Regno Unito e il Ruanda rappresentano preoccupazioni serie che non dovrebbero essere ignorate da Londra. Tuttavia, mentre l’accordo Regno Unito-Ruanda è sospeso a seguito dell’intervento della Corte europea dei diritti dell’uomo, il governo inglese sembra proporre “piani radicali” per scavalcare le decisioni della Corte di Strasburgo[27].
La strategia del governo è quella di sostituire lo Human Rights Act[28] con un nuovo disegno di legge che rende le misure provvisorie della CEDU non vincolanti per i tribunali inglesi.
Il governo inglese ha già aperto la consultazione per la nuova proposta che – tra le altre – afferma (illogicamente) che “il Bill of Rights continuerà a rispettare gli obblighi internazionali del Regno Unito in quanto parte della Convenzione. Il Regno Unito continuerà inoltre a sostenere ulteriori riforme della Corte europea dei diritti dell’uomo a Strasburgo, nonché il più ampio sistema della Convenzione[29].
Tuttavia, è difficile presumere un sistema che rispetti gli obblighi previsti dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo senza far rispettare le decisioni della CEDU e, inoltre, che dire degli obblighi previsti dalla Convenzione sui rifugiati del 1951?


Note

[1] Home Office, Memorandum of Understanding between the government of United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and  the government of Republic of Rwanda for the Provision of an Asylum Partnership Arrangement, 13 April 2022, https://www.gov.uk/government/publications/memorandum-of-understanding-mou-between-the-uk-and-rwanda/memorandum-of-understanding-between-the-government-of-the-united-kingdom-of-great-britain-and-northern-ireland-and-the-government-of-the-republic-of-r
[2] Home Office, 29 marzo 2022, https://www.gov.uk/government/consultations/new-plan-for-immigration
[3] House of Common Library, https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-9568/ , 10 giugno 2022.
[4] UK – Rwanda MOU, paragrafo 23.
[5]Home Office, https://homeofficemedia.blog.gov.uk/2022/05/19/repairing-the-broken-asylum-system-is-a-moral-imperative/ , 19 maggio 2022.
[6]  UK – Rwanda MOU, paragrafo 2.1.
[7] UK – Rwanda MOU, paragrafi 9 and 11.
[8] UK – Rwanda MOU, paragrafo 5.1.
[9] UK – Rwanda MOU, paragrafo 6.
[10] UK – Rwanda MOU, paragrafi 7-8.
[11] UK – Rwanda MOU, paragrafo 9.1.1.
[12] UK – Rwanda MOU, paragrafi 9.1.2 – 9.1.3.
[13] UK – Rwanda MOU, paragrafo 10.
[14]  UK – Rwanda MOU, paragrafo 10.1.
[15] UK – Rwanda MOU, paragrafo 10.2.
[16] UK – Rwanda MOU, paragrafi 10.3 – 10.3.1 – 10.3.2.
[17] UK – Rwanda MOU, paragrafo 10.4.
[18]Amnesty International UK, UK: Banishing people seeking asylum to Rwanda is ‘appalling’, https://www.amnesty.org.uk/press-releases/uk-banishing-people-seeking-asylum-rwanda-appalling , 14 aprile 2022;  Amnesty International, Rwanda: Commonwealth leaders must oppose UK’s racist asylum seeker deal, https://www.amnesty.org/en/latest/news/2022/06/rwanda-commonwealth-leaders-must-oppose-uks-racist-asylum-seeker-deal/ , 17 giugno 2022; Human Rights Watch, UK plan to ship asylum seekers to Rwanda is cruelty itself  https://www.hrw.org/news/2022/04/14/uk-plan-ship-asylum-seekers-rwanda-cruelty-itself  , 14 aprile 2022, Human Rights Watch, Public letter to UK Home Secretary on expulsions to Rwanda, https://www.hrw.org/news/2022/06/11/public-letter-uk-home-secretary-expulsions-rwanda , 11 giugno 2022.
[19] ECHR 197 (2022), 14 giugno 2022, The European Court grants urgent interim measure in case concerning asylum-seeker’s removal from UK to Rwanda, https://hudoc.echr.coe.int/eng-press#%20 .
[20] È importante sottolineare che gli avvocati del Regno Unito che agiscono per i richiedenti asilo, considerando l’Accordo illegale, hanno chiesto un’ingiunzione urgente per fermare il volo programmato. L’Alta Corte ha respinto la domanda e ha stabilito che il volo pianificato poteva andare avanti, The Guardian, UK deportation flight  to Rwanda can go ahead, High Court Judge rules, https://www.theguardian.com/uk-news/2022/jun/10/uk-deportation-flight-rwanda-can-go-ahead-high-court-judge-rules 10 giugno 2022.
[21] UNHCR, Analysis of the Legality and Appropriateness oof the Transfer of Asylum-Seekers under the UK – Rwanda arrangement, https://www.unhcr.org/62a317d34 , 8 giugno 2022.
[22] Maja Grundler, Elspeth Guild, The Rwanda – UK deal and its incompatibility with International Law, https://eumigrationlawblog.eu/the-uk-rwanda-deal-and-its-incompatibility-with-international-law/ , 29 aprile 2022.
[23] UNHCR, Analysis of the Legality and Appropriateness oof the Transfer of Asylum-Seekers under the UK – Rwanda arrangement, paragrafo 21.
[24] UNHCR, Analysis of the Legality and Appropriateness oof the Transfer of Asylum-Seekers under the UK – Rwanda arrangement, paragrafi 18 e 25
[25] L’articolo 39, comma 1, del Regolamento della Corte recita: “La Camera o, se del caso, il Presidente di Sezione o un giudice di turno nominato ai sensi del comma 4 del presente articolo possono, su richiesta di una parte o di chiunque altro interessato, o d’ufficio, indicare alle parti i provvedimenti cautelari che ritengono debbano essere adottati nell’interesse delle parti o del corretto svolgimento del procedimento”.
[26] ECHR 199 (2022), 15 giugno 2022, Further requests for interim measures in cases concerning asylum-seeker’s imminent removal from UK to Rwanda, https://hudoc.echr.coe.int .
[27] The Guardian, No 10 to set out sweeping plans to override power of human rights courts, https://www.theguardian.com/law/2022/jun/21/uks-new-bill-of-rights-will-curtail-power-of-european-human-rights-court , 21 giugno 2022.
[28]  The Human Rights Act 1998,https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/42/contents.
[29]Ministry of Justice, Human Rights Act Reform: a Modern Bill of Rights, https://www.gov.uk/government/consultations/human-rights-act-reform-a-modern-bill-of-rights/human-rights-act-reform-a-modern-bill-of-rights-consultation , consultato il 27 giugno 2022.


Foto copertina: British Home Secretary Priti Patel shakes hands with Rwandan Foreign Minister Vincent Birutaare after signing the partnership agreement at a joint news conference in Kigali, Rwanda, on April 14.