La cooperazione nella regione artica sul piano del controllo e della conseguente riduzione dell’inquinamento atmosferico causato dal trasporto marittimo nell’area.
Il seguente lavoro ha ad oggetto la cooperazione nella regione artica sul piano del controllo e della conseguente riduzione dell’inquinamento atmosferico causato dal trasporto marittimo nell’area. È importante comprendere l’importanza strategica nell’area artica del trasporto marittimo internazionale, a seguito della recente apertura di nuove rotte polari che aumenteranno i livelli di interscambio commerciale e transito delle navi nell’Artide. Alla luce di ciò, dovrebbe essere stabilito a livello di diritto internazionale un corpus di norme, possibilmente vincolanti per il monitoraggio e la riduzione delle emissioni delle navi che transitano nell’area, sulla base di quanto è già avvenuto in Antartide.
Il lavoro analizzerà non solo gli sviluppi più recenti di cooperazione per quanto concerne la tutela ambientale nello spazio artico legata alle emissioni di sostanze inquinanti, quanto cercherà di comprendere gli elementi ostativi che ancora minano l’adozione di norme vincolanti in tale ambito.
Una riflessione conclusiva sarà infine dedicata ai possibili sviluppi della cooperazione nell’Artico al fine di prevenire l’inquinamento atmosferico nell’area.
Dalla scienza al diritto: l’inquinamento dell’Artico e gli strumenti giuridici internazionali di prevenzione e contrasto
La regione artica rappresenta al momento un’area geopolitica di notevole interesse. La sua importanza è data da innumerevoli fattori, che a partire da un concetto di base, la fragilità dell’area, legata anche allo scioglimento dei ghiacci, stimola il dibattito in numerosi settori di studio: dall’area economica a quella politica, dalla speculazione scientifica agli interventi pratici per la tutela ambientale della regione. È anzitutto importante considerare che l’Artico è oggetto di mutazioni climatiche significative. In questo senso, il fenomeno dello scioglimento dei ghiacci è particolarmente importante.
Gli ecosistemi artici, il clima e le popolazioni autoctone sono anche colpiti dall’inquinamento atmosferico proveniente da fonti remote e locali.
Va infatti considerato che una serie di cambiamenti negli inquinanti atmosferici come le particelle di aerosol e la zona troposferica influenzano l’equilibrio delle radiazioni atmosferiche e contribuiscono al riscaldamento del clima artico[1]. Lo scioglimento dei ghiacci crea come diretta conseguenza una maggiore accessibilità delle navi nello spazio artico, con un conseguente aumento dell’inquinamento atmosferico da attività come l’estrazione di petrolio e gas presenti nella regione o il trasporto marittimo[2]. La scienza sta studiando i possibili danni ambientali dell’area; è da segnalare il particolare ruolo propulsivo del Progetto Internazionale di Chimica Atmosferica Globale (International Global Atmospheric Chemistry project; IGAC) con un progetto relativo all’inquinamento atmosferico nell’Artico: “Clima, ambiente e società” (PACES), che è stato recentemente lanciato[3].
Inoltre, merita un breve cenno scientifico anche il dato inerente al fatto che la maggior parte del carburante consumato dalle navi che operano nell’Artico (57%) è olio combustibile pesante (Heavy Fuel Oil, HFO)[4].
La combustione di HFO crea particolato (incluso il carbonio nero) che è noto per aumentare il tasso di scioglimento del ghiaccio nel mare artico.
In termini di conformazione geografica, l’Artide è la risultante di tre ambiti spaziali diversi tra loro: la terraferma, il mare ed i ghiacci. Appare interessante soffermarsi proprio su questi ultimi due elementi poiché, se l’ambito spaziale della terraferma è sottoposto al regime giuridico classico della sovranità statale, per quanto riguarda il mare ed i ghiacci, il riferimento normativo è senza dubbio dato dalla Convenzione delle Nazioni Unite sul Diritto del Mare (UNCLOS) del 1982.
In tal caso, è importante distinguere le previsioni generali della Convenzione a riguardo delle misure di controllo e dei poteri di enforcement degli Stati nella prevenzione di inquinamento marittimo (aereo o atmosferico) dalla norma specifica che rileva rationae loci agli spazi marini ricoperti dai ghiacci. La disciplina normativa universale, con riferimento ai poteri di monitoraggio e controllo dell’inquinamento marittimo è da ritrovare nel combinato disposto degli art. 212 (Inquinamento di origine atmosferica o transatmosferica), 219 (Misure di controllo delle condizioni di navigabilità delle navi al fine di evitare inquinamento), 220 (Applicazione della normativa da parte dello stato costiero) e del 222 (Applicazione della normativa relativa all’inquinamento atmosferico e transatmosferico). Da quanto emerge dalla lettura congiunta degli articoli in questione, si nota una suddivisione di compiti di monitoraggio delle emissioni e di enforcement della normativa da parte dello Stato del porto (artt.216 e 218), con il potere dello Stato di “iniziare un procedimento in relazione ad un danno economico derivante da qualunque scarico riversato da quella nave al di fuori delle acque interne, del mare territoriale o della zona economica esclusiva dello Stato stesso”, dello Stato costiero (artt. 216 e 220), se il danno inquinante “avviene all’interno del suo mare territoriale o della sua zona economica esclusiva, o sulla sua piattaforma continentale”, ed infine dello Stato di bandiera (art. 216) “per quanto concerne navi che battono la sua bandiera oppure navi o aeromobili immatricolati nei suoi registri”. Nella lex generalis inerente alla prevenzione dell’inquinamento in tutte le aree marine, si prefigura un criterio di ripartizione delle competenze e delle responsabilità tra Stato costiero, Stato del porto e Stato della bandiera, con una suddivisione chiara anche in relazione alle aree marine in cui i tre soggetti possono esercitare i propri poteri di enforcement.
L’art. 234 dell’UNCLOS fa invece riferimento alle aree ricoperte dai ghiacci affermando che “Coastal States have the right to adopt and enforce non-discriminatory laws and regulations for the prevention, reduction and control of marine pollution from vessels in ice-covered areas within the limits of the exclusive economic zone, where particularly severe climatic conditions and the presence of ice covering such areas for most of the year create obstructions or exceptional hazards to navigation, and pollution of the marine environment could cause major harm to or irreversible disturbance of the ecological balance. Such laws and regulations shall have due regard to navigation and the protection and preservation of the marine environment based on the best available scientific evidence.”
In tal caso, la norma in esame delinea poteri di enforcement rafforzati per quanto concerne la protezione marina ambientale da parte dello Stato costiero. L’articolo, come si è già notato, deve essere circoscritto a “particolari condizioni geografiche, di navigazione o ecologiche non coperte in maniera adeguata dalle regole tradizionali del diritto internazionale”[5]. L’area marina ricoperta dai ghiacci all’interno della zona economica esclusiva deve presentare alcuni requisiti per l’applicabilità della norma: in primo luogo, che l’area presenti specifiche condizioni climatiche particolarmente rigide e che il ghiaccio copra questa area per la maggior parte dell’anno; in secondo luogo le condizioni climatiche e la presenza di ghiacci nell’area vadano a determinare pericoli o ostacoli rilevanti nella navigazione e, da ultimo, l’inquinamento dell’ambiente marino in queste aree possa causare uno squilibrio irreversibile della bilancia ecologica.[6]
La zona economica esclusiva a cui fa riferimento l’articolo rappresenta un’area di confronto tra i diritti dello Stato della bandiera e dello Stato costiero, tra standard nazionali, regionali ed internazionali, e tra i diritti e gli obblighi degli Stati.[7] Laddove le regole generali del diritto internazionale risultino inadeguate a coprire degli standard di tutela specifici, come in questo caso la tutela dell’inquinamento atmosferico nella zona economica esclusiva dello Stato costiero, questi ultimi hanno ragioni fondate per stabilire delle misure restrittive e specifiche per la prevenzione dell’inquinamento atmosferico da parte di navi di nazionalità diversa da quelle dello Stato costiero, così come previsto dalla previsione alquanto restrittiva della Parte XII dell’UNCLOS. L’articolo è inoltre da essere ritenuto quale lex specialis, superando le altre previsioni generali che possono trovare applicazione nelle aree marine ricoperte dai ghiacci.
È il concetto di due diligence la chiave interpretativa dell’articolo, che vuole considerare proprio l’atteggiamento preventivo messo in essere dallo Stato costiero quale elemento determinante al fine di evitare di causare un danno ambientale o di mettere a rischio la cd. “bilancia ecologica” del sistema artico, con riferimento alla propria zona economica esclusiva. La previsione normativa, quindi, da un lato prevede che i diritti di navigazione delle navi nelle aree coperte dai ghiacci sono sottoposti alle regole degli Stati costieri ed alla sua normativa interna per quanto riguarda la protezione dell’ambiente, dall’altro tali diritti di navigazione non possono essere negati in queste aree ma pur tuttavia sono condizionati al rispetto delle regole ambientali[8].
L’articolo in materia presenta però più questioni irrisolte che risposte in merito ad una precisa ripartizione di poteri e di competenze tra Stato costiero e Stato della bandiera. Una chiara suddivisione delle responsabilità non è presente, lasciando spazio ad una valutazione puramente discrezionale da parte dello Stato costiero nell’adottare misure di enforcement che facilmente potrebbero condurre a controversie internazionali. Non è nemmeno da trascurare un dato politico che va ad affiancarsi alle considerazioni giuridiche appena fatte: la totalità degli Stati artici non ha sempre mostrato un pieno interesse alla tutela dell’ambiente quale attività che risponda tempestivamente alle fragilità del territorio, tutela che anzi risulta essere spesso procrastinata dagli Stati costieri in favore dei ritorni economici di cui lo Stato artico gode nel transito di navi e nell’incremento del commercio internazionale nell’area polare.
Non da ultimo, nell’invito che l’articolo fa agli Stati costieri, esso sembra porre in rilievo la necessità della cooperazione interstatale quale elemento imprescindibile della tutela ambientale. Da qui il ruolo determinante dell’Organizzazione Marittima Internazionale (IMO), del Consiglio Artico, Organizzazione Internazionale a carattere regionale volta ad instaurare un ambito di cooperazione in materia scientifica, giuridica e politica tra gli attori del territorio, e dei singoli accordi bilaterali che prevedono una cooperazione specifica nell’area artica tra uno Stato artico ed un altro Stato non presente nella regione.
La cooperazione in atto nella regione artica
È proprio quando si parla della cooperazione, articolata nel campo del diritto internazionale, che emergono elementi di studio particolarmente interessanti. Le esigenze del diritto internazionale dell’ambiente devono infatti tenere conto di un concetto di sovranità territoriale ben definita, con una netta differenziazione dal regime giuridico della res communis con cui si va a connotare l’area opposta del globo, ossia il territorio antartico. A tal proposito, l’interesse della comunità internazionale nell’ ambito di cooperazione sul territorio deve tenere conto in primo luogo della volontà degli stessi Stati artici[9] di cooperare in quest’area.[10]
L’Organizzazione Marittima Internazionale rappresenta l’organizzazione internazionale a carattere universale che esercita competenze in materia di navigazione marittima inclusi il monitoraggio e la prevenzione dell’inquinamento atmosferico causato dalle navi nello spazio artico. L’IMO ha pubblicato un documento nell’aprile 2018 allo scopo di delineare le misure di mitigation – quale misura già annunciata dagli Accordi di Parigi (COP21) per rallentare il processo di cambiamenti climatici a livello globale – per monitorare i rischi associati all’HFO, sulla base della valutazione d’impatto ambientale (VIA). Nell’ambito dell’IMO, si considera rilevante il ruolo del Comitato per la Protezione dell’Ambiente Marino (Marine Environment Protection Committee, MEPC) che ha come base giuridica la Convenzione MARPOL[11], attraverso cui sono sviluppati meccanismi internazionali volti a monitorare e ridurre le emissioni di sostanze inquinanti nell’Artico.
Nella 72esima sessione del Comitato, tenutasi il 9-13 aprile 2018, questo ha adottato una strategia iniziale per la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra (Greenhouse Gases, GHG) delle navi, in linea con la sua visione globale di riduzione delle emissioni di gas inquinanti causati dalla navigazione internazionale. La strategia include un riferimento specifico a un percorso di riduzione delle emissioni di CO2 coerente con gli obiettivi di riduzione della temperatura già previsti dall’Accordo di Parigi.
In tale cornice, nella riunione del 2018, il Comitato per la Protezione dell’Ambiente Marino ha preso in considerazione la possibilità di incaricare il sottocomitato per la prevenzione e la risposta all’inquinamento (Pollution Prevention and Response, PPR) di preparare una proposta per un possibile divieto dell’uso e del trasporto di HFO come combustibile per le navi nell’Artide, e che la proposta dovrebbe basarsi su una valutazione d’impatto ambientale tenendo anche conto del diretto coinvolgimento delle comunità artiche[12].
Nel recente MEPC di maggio 2019, tuttavia, il Comitato non ha affrontato la questione dell’inquinamento dell’Artico in modo incisivo, al punto da sollevare dissensi da parte di coloro che si aspettavano che venisse implementata la portata di tutela ambientale dell’Artico in una prospettiva internazionale. Durante la sessione è stato oggetto di dibattito il tema della riduzione dei GHG dalle navi, portando avanti una serie di misure volte a sostenere il raggiungimento degli obiettivi stabiliti nella strategia iniziale dell’IMO sulla riduzione delle emissioni di gas a effetto serra (GHG) dalle navi, nell’ambito dell’UNFCCC e dell’Agenda 2030 delle Nazioni Unite per lo sviluppo sostenibile[13]. È stata altresì approvata la metodologia per analizzare gli impatti di un divieto sull’uso e il trasporto di olio combustibile pesante come combustibile nelle acque artiche.
Nello specifico, la Clean Arctic Alliance, ha espresso la sua frustrazione per quella che viene descritta come “l’incapacità degli Stati membri di affrontare il rischio per l’Artico derivante dalle emissioni di carbonio nero dalle spedizioni internazionali”, riferendosi a una proposta della Clean Shipping Coalition, una ong che ha lo status di osservatore presso l’IMO ed è membro della Clean Arctic Alliance Pacific Environment, affinché le navi smettano immediatamente di usare l’HFO a causa delle sue emissioni di carbonio nero nella regione Artica. Tuttavia, alla chiusura della riunione, si è convenuto di presentare proposte concrete per l’esame del prossimo incontro del sottocomitato “Prevenzione e risposta all’inquinamento” (PPR7), previsto nel Febbraio 2020[14].
Nell’ambito di cooperazione all’interno della regione artica, ha un ruolo di centrale importanza il Consiglio Artico, che costituisce un forum di dibattito sulle problematiche artiche rilevante per gli Stati del circolo polare artico. La cooperazione in materia ambientale attraverso il Consiglio Artico si articola principalmente attraverso il suo working group sulla Protezione dell’Ambiente Marino Artico (Protection on Arctic Marine Environment, PAME) con politiche e misure di prevenzione e controllo dell’inquinamento, relative alla protezione dell’ambiente marino artico dalle attività terrestri e marittime. Questi includono programmi d’azione coordinati e linee guida che integrano le disposizioni giuridiche internazionalmente esistenti. Il piano strategico marino artico (Arctic Marine Strategic Plan, AMSP) è stato sviluppato dal PAME e approvato dal Consiglio artico nel 2004. Quattro obiettivi strategici sono stati delineati nell’AMSP: ridurre e prevenire l’inquinamento nell’ambiente marino artico; preservare la diversità marina artica e le funzioni dell’ecosistema; promuovere la salute e la prosperità di tutti gli abitanti dell’Artico; e promuovere l’uso sostenibile delle risorse marine nell’Artico. L’AMSP ha affrontato la necessità di un’applicazione futura di un approccio ecosistemico alla gestione dell’ambiente marino artico e ha anche chiesto al Consiglio Artico una valutazione globale del trasporto marittimo nella regione.
Nel novembre 2004, il Consiglio artico ha pubblicato un importante studio, l’Arctic Climate Impact Assessment” (ACIA), che ha ricevuto attenzione globale. L’ACIA ha sottolineato che l’Artico è estremamente vulnerabile ai cambiamenti climatici osservati e previsti, vivendo alcuni dei più rapidi e gravi cambiamenti climatici sulla Terra[15]. Coerentemente con il lavoro dell’AMSP e dell’ACIA, i ministri del Consiglio artico nel novembre 2004 a Reykjavik hanno chiesto al PAME di “condurre una valutazione globale della spedizione marittima nell’Artico come indicato nel Piano Strategico per l’Artico Marino (AMSP) sotto la guida di Canada, Finlandia e gli Stati Uniti come paesi guida e in collaborazione con il gruppo di lavoro EPPR (Emergency Prevention, Preparedness and Response) del Consiglio artico e partecipanti permanenti, a seconda dei casi”[16]. Il risultato è stato l’Artic Marine Shipping Assessment, AMSA, che tra i punti chiave del suo report[17], ha sottolineato alcuni punti di azione tra i quali: collegamento con le organizzazioni internazionali, rafforzamento delle misure dell’IMO per il trasporto marittimo artico; uniformità della governance del trasporto marittimo nell’area; rafforzamento della sicurezza delle navi passeggeri nelle acque artiche e strumenti di ricerca e salvataggio dell’Artico (SAR)[18].
Da ultimo occorre ricordare la cooperazione nell’area artica attraverso le iniziative e gli accordi bilaterali tra Stati, artici o meno. A tal proposito, merita di essere sottolineata l’operazione congiunta che hanno effettuato nell’Artico Canada e Isole Marshall per valutare gli impatti economici e di altro genere sulle comunità artiche[19]. Il documento sottolinea gli ambiti di operatività e di partnership tra lo Stato della bandiera e lo Stato costiero nell’eliminare le emissioni di HFO nell’Artide e nell’elaborare programmi di cooperazione e monitoraggio in tema di riduzione di inquinamento aereo nell’area, grazie al ruolo dell’IMO e dei working group del Consiglio Artico.
Questo rappresenta il primo progetto congiunto tra uno Stato artico ed uno Stato non della regione volto a sviluppare un ambito di cooperazione internazionale al fine di prevenire e monitorare i danni ambientali nell’area. È inoltre da tener presente che tali forme di cooperazione si esplicano solo negli spazi rientranti nella giurisdizione degli Stati che prendono parte a progetti di questo tipo, estendendosi in questo caso il monitoraggio dell’area solo alla porzione artica rientrante nell’ambito di sovranità canadese. In assenza di una volontà congiunta della totalità degli Stati artici, gli ambiti di cooperazione restano dunque in qualche modo a “macchia di leopardo”.
D’altro canto, è importante sottolineare che in Antartide l’uso e il trasporto di HFO è vietato dal 2011. Gli emendamenti alla Convenzione MARPOL dell’IMO per la prevenzione dell’inquinamento provocato dalle navi sono entrati in vigore il 1 ° agosto 2011, vietando l’HFO nell’Antartico. Infatti, un nuovo regolamento MARPOL per proteggere l’Antartico dall’inquinamento provocato dagli oli pesanti è stato aggiunto all’Allegato I (Regolamento per la prevenzione dell’inquinamento da petrolio), con un nuovo capitolo 9 sui requisiti speciali per l’uso o il trasporto di oli nella zona antartica.
Come afferma il regolamento 43, esso obbliga le navi che transitano nella zona, siano esse passeggeri o navi mercantili a passare a un tipo di carburante diverso quando navigano nell’area antartica, definita come “l’area del mare a sud di 60°S di latitudine”. È prevista un’eccezione per le navi impegnate a garantire la sicurezza delle navi o in un’operazione di ricerca e salvataggio[20].
Il futuro della cooperazione artica
Come è emerso finora, le basi giuridiche per proteggere l’Artide dall’inquinamento atmosferico causato dal trasporto marittimo sono relativamente modeste o frammentarie. Per contro, la cooperazione scientifica in questo settore sembra essere particolarmente sviluppata. Infatti, se da un lato la ricerca, la catalogazione e lo studio dell’inquinamento dell’Artico registrano sviluppi costanti da una prospettiva scientifica, attualmente a livello di ordinamento internazionale mancano ancora le misure vincolanti al fine di prevenire l’inquinamento dovuto al passaggio delle navi nel mare Artico.
È ben noto che le aree di cooperazione interstatale nell’Artide presentino un livello di complessità assai elevato. In effetti, l’area è ripartita tra diversi territori sovrani, area marittime di sovranità e giurisdizione degli Stati costieri e alto mare. Lo scioglimento dei ghiacciai sta infatti aprendo la strada a nuove rotte commerciali artiche, pronte per essere sfruttate da alcuni Stati presenti nell’area al fine di aumentare il loro potere economico e geopolitico a livello globale.
Se quindi l’Artide non può essere sottoposto ad un’internazionalizzazione come nel caso dell’Antartico, resta importante definire misure di diritto internazionale dell’ambiente che tengano conto del rischio d’inquinamento ambientale dell’area e del potenziale degrado dell’Artico. Il ruolo propulsivo dell’Organizzazione Marittima Internazionale è fondamentale, grazie all’impegno del Comitato per la Protezione dell’Ambiente Marino nel monitoraggio dell’inquinamento regionale e nell’adozione di strumenti giuridici di cooperazione condivisa nel settore. L’ambito di cooperazione dovrebbe avvalersi di un approccio ibrido sempre più consistente, che tenga conto di accordi di cooperazione in materia ambientale sia bilaterali che multilaterali, come visto nella partnership tra Canada e Isole Marshall nel monitoraggio dell’inquinamento atmosferico da navigazione nell’area.
L’Allegato I (Regolamento per la prevenzione dell’inquinamento da petrolio) e l’Allegato VI (Prevenzione dell’inquinamento atmosferico emesso dalle navi) dovrebbe considerare un nuovo regime giuridico che monitori l’inquinamento atmosferico e vieti l’utilizzo di carburanti inquinanti nella regione. Il ruolo propulsore del Consiglio Artico è in tal caso fondamentale, grazie al ruolo dei suoi sei Working Group[21] nell’incentivare l’adozione di un emendamento congiunto in tale ambito.
L’adozione di dispositivi normativi efficaci nell’eliminazione dell’inquinamento atmosferico emesso dalle navi potrebbe portare anche alla creazione di una Emission Controlled Area (ECA), che definisce speciali “Aree di controllo delle emissioni di SOx” (SECA) con controlli più rigorosi sulle emissioni di zolfo. In queste aree, il contenuto di zolfo nell’olio combustibile usato a bordo delle navi non deve superare l’1,5% m/m. In alternativa, le navi devono installare un sistema di depurazione dei gas di scarico o utilizzare altri metodi per limitare le emissioni di ossidi di zolfo (SOx)[22].
L’istituzione di un’ECA nell’area artica determinerebbe un netto avanzamento nell’ambito della tutela ambientale della regione, poiché come è noto sono poche le aree SECA esistenti a livello globale; includendo il Mar Baltico (SOx, adottato nel 1997; applicato nel 2005) e il Mare del Nord (SOx, adottato nel 2005/2006 nel luglio 2005; applicato nel 2006), l’ECA nordamericana, compresa la maggior parte degli Stati Uniti e la costa canadese (NOx e SOx, 2010/2012) e l’area ECA dei Caraibi degli Stati Uniti, compresi Puerto Rico e le Isole Vergini americane (NOx e SOx, 2011/2014)[23].
Un ecosistema artico inquinato ha inoltre ripercussioni evidenti su molte aree remote del pianeta, oltre a compromettere in misura significativa le prospettive di vita per la flora e la fauna locali. Insieme alla componente naturale, anche quella umana deve essere tenuta in conto, poiché non è da dimenticare il dato demografico relativo alle numerose comunità indigene stanziate in Artide, che in virtù del loro status giuridico risultano essere soggetti meritevoli di tutela sotto il profilo internazionale.
In particolare, il danno da inquinamento atmosferico ha anche un impatto diretto sulle comunità indigene stanziate sul territorio. In tal senso, è pacifico concludere che l’attività inquinante non determina soltanto gravi pregiudizi a livello ambientale, ma determina inoltre un pericolo per la vita degli individui stanziati sul territorio[24]. Nella sua visione trasversale, l’adozione di strumenti normativi in linea con le disposizioni giuridiche del diritto internazionale dell’ambiente troverebbe un elemento congiunturale con gli obiettivi di sviluppo sostenibile, che tengono conto proprio di un regime di coesistenza tra attività economiche, tutela dell’ambiente e protezione degli individui[25]. Un efficace ambito di tutela da inquinamento atmosferico garantirebbe strumenti di mitigazione del cambiamento climatico nell’Artide e avrebbe esternalità positive anche sulle comunità indigene sempre più minacciate negli ultimi anni di sopravvivenza nell’area polare a causa dello scioglimento dei ghiacci.
Conclusioni
In conclusione, si potrebbe affermare che l’Artico resta un’area che suscita l’interesse del diritto internazionale, il quale però allo stato attuale non riesce a tutelare efficacemente la regione da eventuali danni ambientali causati dalla navigazione marittima internazionale.
Preservare l’Artide dall’inquinamento atmosferico significa tutelarlo da una logica economica che rischia di non tener conto dell’impatto ambientale e biologico nella regione e, in scala, sull’intero pianeta. La cooperazione in Artico si iscrive sia in una logica universale, come si è visto attraverso il ruolo di numerose organizzazioni internazionali tra cui l’IMO, che cerca con innumerevoli difficoltà di sviluppare un apparato normativo specifico con riferimento al monitoraggio e alla limitazione di sostanze inquinanti da parte delle navi transitanti in artico, sia in ambito regionale, attraverso il ruolo propulsivo del Consiglio Artico e dei suoi working group.
Anche le iniziative di monitoraggio e controllo tra Stati artici e Stati terzi risulta essere un ambito di cooperazione meritevole da studiare, poiché emblematico nel bilanciare le nuove possibilità economiche alle esigenze di tutela ambientale nel territorio.
In virtù di quanto detto, è possibile affermare che, se l’Artide si sottrae alla definizione di area comune aperta alla libera cooperazione internazionale, come può invece dirsi per l’Antartide, è importante che essa vada però a connotarsi come area di “interesse comune”[26]. Per interesse comune, si intende un’area nella quale le problematiche ambientali “sono sottratte all’esclusiva gestione dei singoli Stati a prescindere da questioni di sovranità, perché sono considerate di interesse di tutta la Comunità Internazionale”[27]. In tal senso il concetto di interesse comune, se applicato correttamente nella regione artica, non lederebbe la sovranità degli Stati sulle proprie risorse, bensì andrebbe ad incidere sulla domestic jurisdiction, inducendo gli attori statali ad uno spirito di cooperazione internazionale nell’area.
Attraverso l’applicazione di questo concetto, già utilizzato nel caso degli accordi inerenti ai cambiamenti climatici, nella protezione delle biodiversità e delle comunità stanziate su uno specifico territorio, esso andrebbe a determinare un ambito di cooperazione internazionale, ratione materiae o ratione loci che, pur iscrivendosi in una logica di sovranità statale ben definita, sancirebbe l’universalità della problematica ambientale nell’Artico e la collocherebbe in una prospettiva più ampia e internazionalmente rilevante.
L’interesse comune sull’Artico quindi, non determinerebbe alcuna erosione della sovranità statale degli Stati costieri, né lederebbe i loro poteri di enforcement che, come si è detto, risultano rafforzati all’interno delle rispettive zone economiche esclusive. Un’attribuzione di interesse comune andrebbe in primo luogo a designare un’area di tutela rafforzata per la zona dell’alto mare in Artico, con un ambito di controllo in capo allo Stato della bandiera che in tal caso acquisirebbe un ruolo rilevante nelle acque internazionali. Non da ultimo, esso andrebbe a responsabilizzare tutti gli attori in campo, sancendo la rilevanza ambientale della regione artica e definendo una base giuridica rilevante attraverso cui organizzare un traffico marittimo sostenibile nell’artico.
Note
[1] D.Shindell, G. Faluvegi ; Climate response to regional radiative forcing during the twentieth century; Nat Geosci 4: 294–300. doi: 10.1038/ngeo473, 2009.
[2] “It is thought that Northern Hemisphere mid-latitude emissions (from Europe, Asia, and North America) are currently the main source of air pollutants in the Arctic (Stohl, 2006; Sharma et al., 2013), including also toxic contaminants with important atmospheric pathways (e.g. mercury (Hg), certain persistent organic pollutants (POPs). However, sources of air pollution from within the Arctic or nearby sub-Arctic (defined here as ‘local’) are already important in some regions (e.g., Stohl et al. 2013), and these and other sources may grow rapidly in the future (Corbett et al., 2010; Peters et al., 2011)”; https://www.elementascience.org/articles/10.12952/journal.elementa.000104/. Si veda anche A. Stohl, Characteristics of atmospheric transport into the Arctic troposphere; J Geophys Res 111: D11306. doi: 10.1029/2005JD006888; 2006; S. Sharma, M. Ishizawa, D. Chan, D. Lavoue, E. Andrews, et al. “16-Year simulation of Arctic black carbon: Transport, source contribution, and sensitivity analysis on deposition.” J Geophys Res 118: D017774. doi: 10.1029/2012JD017774; 2016.
[3] Un’interessante ed approfondita panoramica sulla cooperazione scientifica nell’Artico è consultabile al sito http://www.igacprojects.org/PACES
[4]L’olio combustibile pesante (HFO) è un combustibile nero di bassa qualità con consistenza simile al catrame. È composto principalmente da carbonio, idrogeno, zolfo e altre impurità come cenere, metalli e acqua. L’HFO si ottiene dal processo di distillazione del petrolio dopo che altri prodotti petroliferi più leggeri come benzina e cherosene sono stati distillati. L’olio combustibile pesante è un sottoprodotto o un residuo, insieme all’asfalto, del processo di distillazione. Il Canadian General Standards Board (CGSB) classifica gli oli combustibili in sei categorie che vanno da 0 a 2 per oli combustibili distillati come benzina e da 4 a 6 per oli combustibili residui che includono olio per riscaldamento domestico e HFO. In generale, maggiore è la categoria dell’olio combustibile, minore è il suo costo e minore è la sua qualità (catene di carbonio più lunghe e più contenuto di zolfo). Il vantaggio di costo inferiore dell’HFO può essere compensato da ulteriori requisiti di manutenzione delle apparecchiature negli impianti di combustione, dai costi di stoccaggio e anche dalla necessità di preriscaldarlo per l’uso in alcune applicazioni. Fonte: https://www150.statcan.gc.ca/n1/pub/11-621-m/11-621-m2007062-eng.htm. Per ulteriori dati scientifici, consultare il Rapporto del Concilio internazionale sui trasporti puliti all’indirizzo: https://theicct.org/sites/default/files/publications/HFO-Arctic_ICCT_Report_01052017_vF.pdf.
[5] Canada, Third United Nations Conference on the Law of the Sea, Official Records, Vol. II, p. 317 ss., par. 24. Da notare lo sforzo del Canada durante i lavori della Conferenza nell’evitare una battaglia tra i diritti degli Stati costieri nelle aree al di fuori della sovranità statale e la dottrina della libertà dei mari, che ha abbracciato un approccio laissez-faire alla governance degli oceani. Al contrario, il Canada ha suggerito che l’autorità statale costiera sulle navi battenti bandiera straniera al di fuori del mare territoriale potrebbe essere limitata ai casi speciali che siano strettamente necessari e applicata su base non discriminatoria.
[6] Per una panoramica attenta e completa sulle previsioni UNCLOS in riferimento ad aree specifiche dei mari ed alla loro giurisdizione si veda G. Yingchun, Research on Jurisdiction in Exclusive Economic Zone: Particular Areas, Ice- Covered Areas and Particularly Sensitive Sea Area, China Oceans Law Review, vol. 2009, n. 2, 2009, p. 194-220.
[7] Si veda a riguardo J. Kraska, Governance of Ice-Covered Areas: Rule of construction in the Arctic Ocean, Ocean Development and International Law, vol. 45, n. 3, 2014, p. 260-271
[8] Così G. Yingchun in op. cit., p. 208
[9] Per gli Stati artici, devono intendersi gli Stati membri del Consiglio artico: Canada, Regno di Danimarca (comprese la Groenlandia e le Isole Faroe), Finlandia, Islanda, Norvegia, Russia, Svezia e Stati Uniti. Sei organizzazioni internazionali che rappresentano le popolazioni indigene dell’Artico hanno uno status di partecipante permanente.
[10] Nel senso della sovranità territoriale e dei suoi collegamenti con la questione artica, è fondamentale menzionare il parere consultivo della CIG sul caso relativo alla delimitazione marittima nell’area tra la Groenlandia e l’isola di Jan Mayen; (Danimarca c. Norvegia); sentenza del 14 giugno 1993 o ancora la sentenza del 5 aprile 1933 dell’allora Corte Permanente di Giustizia Internazionale nella controversia tra Danimarca e Novergia, sullo Status giuridico della Groenlandia Orientale. Per una ricostruzione del sistema giuridico in Antartide si veda U.Leanza, I. Caracciolo; Il Diritto Internazionale: Diritto per gli Stati e Diritto per gli Individui, Parti Speciali, Giappichelli Editore, 2012; pp. 286-288.
[11] La convenzione sull’inquinamento marino (MARPOL 73/78), una delle più importanti convenzioni internazionali sull’ambiente, è nata con l’obiettivo di ridurre al minimo l’inquinamento del mare derivante da rifiuti marittimi, idrocarburi e gas di scarico. Il suo obiettivo dichiarato è quello di preservare l’ambiente marino attraverso la completa eliminazione dell’inquinamento da idrocarburi e altre sostanze nocive e la riduzione al minimo del rilascio accidentale di tali sostanze. La Convenzione è stata redatta per la necessità di controllare il rilascio accidentale o intenzionale di idrocarburi e tutte le altre sostanze considerate pericolose e inquinanti al fine di ridurre al minimo l’inquinamento dei mari prodotto dalle navi e durante le operazioni di routine che accidentalmente. MARPOL è la combinazione di due trattati internazionali: la Convenzione del 1973, che incorporava la precedente Convenzione internazionale per la prevenzione dell’inquinamento delle acque marine (OILPOL), firmata a Londra il 12 maggio 1954, ratificata dall’Italia con la legge del 23 febbraio 1961 , n. 238.
L’attuale convenzione è una combinazione di due trattati adottati rispettivamente nel 1973 (MARPOL ’73) e nel 1978 (TSPP – Tanker Safety and Prevention of Pollution). Entrando in vigore il 2 ottobre 1983, al 31 dicembre 2001, 161 paesi, che rappresentano il 98% della stazza mondiale, hanno aderito alla convenzione. Tutte le navi battenti bandiera dei paesi firmatari della convenzione MARPOL e costruite dopo la sua entrata in vigore, sono soggette alle disposizioni pertinenti, indipendentemente da dove navigano e i singoli paesi membri sono responsabili delle navi registrate nei loro porti. Attualmente 152 Stati, che rappresentano il 99,2 per cento del tonnellaggio marittimo globale, sono parti della convenzione.
Il protocollo è costituito da sei allegati, concernenti rispettivamente lo scarico di petrolio nell’ambiente oceanico, i criteri di scarico per l’eliminazione dell’inquinamento da sostanze liquide nocive trasportate in grandi quantità, i requisiti generali per le norme relative all’imballaggio, alla marcatura, all’etichettatura, alla documentazione , stivaggio, rimozione di quantità, divisione e notifiche per la prevenzione dell’inquinamento da sostanze nocive, requisiti per il controllo dell’inquinamento del mare da parte delle acque reflue delle navi, le distanze dalla terra in cui i materiali possono essere smaltiti e suddivide il diversi tipi di rifiuti marini e detriti e, infine, i requisiti per regolare l’inquinamento atmosferico emesso dalle navi, compresa l’emissione di sostanze che riducono lo strato di ozono, ossidi di azoto (NOx), ossidi di zolfo (SOx), composti organici volatili ( COV) e incenerimento a bordo della nave. L’allegato VI stabilisce inoltre i requisiti per le strutture di raccolta dei rifiuti provenienti da sistemi di depurazione dei gas di scarico, inceneritori, tipi di olio combustibile, piattaforme offshore e piattaforme di perforazione e per la creazione di aree di controllo delle emissioni di SOx (SECA).
[12] Si vedano i Key items al MEPC 73, 22-26 Ottobre 2018; https://www.dma.dk/Vaekst/IMO/MoederReferater/IMOmder%20og%20referater/Summary%20of%20the%2073th%20session%20of%20the%20MEPC%20Committee.pdf
[13] “Il MEPC ha approvato le modifiche per rafforzare i requisiti obbligatori esistenti affinché le nuove navi siano più efficienti sotto il profilo energetico; ha avviato il quarto studio sui GHG dell’IMO; ha adottato una risoluzione che incoraggia la cooperazione con i porti per ridurre le emissioni dal trasporto marittimo; ha approvato una procedura per la valutazione d’impatto delle nuove misure proposte; ha convenuto di istituire un fondo fiduciario multi-donatore per GHG; e concordato il mandato per il sesto e il settimo gruppo di lavoro intersessionale che si terranno rispettivamente a novembre 2019 e marzo 2020 al fine di accelerare i lavori.” Marine Environment Protection Committee (MEPC), 74th session, 13-17 May 2019; http://www.imo.org/en/MediaCentre/MeetingSummaries/MEPC/Pages/MEPC-74th-session.aspx
[14] Per un’interessante analisi del MEPC 74 si veda P. Gunton , Much work done at MEPC 74, still more to do; https://shipinsight.com/articles/much-work-done-at-mepc-74-still-more-to-do, 21 May 2019.
[15] Per tutte le attività del Working Group si veda https://www.pame.is.
[16] Si veda la Reykyavik Declaration del quarto meeting ministeriale del Consiglio Artico: https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/89/04_reykjavik_declaration_2004_signed.pdf?sequence=1&isAllowed=y
[17] https://pame.is/images/03_Projects/AMSA/AMSA_2009_report/AMSA_2009_Report_2nd_print.pdf
[18] Le politiche e le attività proposte dal Arctic Marine Strategic Assestment sono elencate alle pagine del PAME: https://pame.is/index.php/projects/arctic-marine-shipping/amsa
[19] Si veda Canada and the Marshall Islands. (2018). Comments on Document MEPC 72/11/1 on Measures to Reduce Risks of Use and Carriage of Heavy Fuel Oil as Fuel by Ships in Arctic Waters. Considerations; https://www.transportstyrelsen.se/contentassets/57f800efae134fe0af0808d2773a14f2/72-11-4.pdf
[20] Antarctic fuel oil ban and North American ECA MARPOL amendments enter into force on 1 August 2011; IMO; 29 July 2011; http://www.imo.org/en/mediacentre/pressbriefings/pages/44-marpol-amends.aspx#.XbgOii2h18e.
[21] I sei Working Group che compongono il Consiglio Artico sono: (Arctic Contaminants Action Program (ACAP); Arctic Monitoring and Assessment Programme (AMAP); Conservation of Arctic Flora and Fauna (CAFF); Emergency Prevention, Preparedness and Response (EPPR); Protection of the Arctic Marine Environment (PAME) ed il Sustainable Development Working Group (SDWG).
[22] Il regolamento richiede che tali metodi alternativi siano approvati dall’amministrazione (Stato di bandiera). Sono stati sviluppati progetti di linee guida sui sistemi di pulizia a bordo dei gas di scarico-SOx che sono stati approvati dal Comitato per la protezione dell’ambiente marino (MEPC) dell’IMO quando si è riunito per la sua 53a sessione nel luglio 2005.
La relazione del comitato per la protezione dell’ambiente marino menziona due punti che vale la pena prendere in considerazione: le emissioni di gas a effetto serra delle navi al punto 4.5, in cui il comitato ha ricordato che MEPC 52 ha convenuto che la bozza delle linee guida per l’indicizzazione della CO2 delle navi come indicato nel documento MEPC 52/4/2 (Norvegia, Germania e Regno Unito) fornirebbe un buon punto di partenza per considerazioni relative allo sviluppo di un sistema di indicizzazione di CO2 come meccanismo volontario da utilizzare durante un periodo di prova. Il MEPC 52 ha inoltre invitato i membri che erano in grado di svolgere prove, utilizzando il progetto di Linee guida sullo schema di indicizzazione di CO2, per farlo e riferire al MEPC 53. Inoltre, al punto 4.14 la Commissione ha incaricato il Gruppo di lavoro di inquinamento dell’aria i commenti in considerazione quando si effettua una revisione finale del progetto di linee guida. Rapporto del Comitato per la protezione dell’ambiente marino sulla sua cinquantatreesima sessione; Comitato per la protezione dell’ambiente marino; 53a sessione; Punto 24 dell’ordine del giorno; MEPC 53/24; 25 luglio 2005; pp.28-29.
[23] Si veda Special Areas under MARPOL, https://arquivo.pt/wayback/20140501034934/http://www.imo.org/OurWork/Environment/PollutionPrevention/SpecialAreasUnderMARPOL/Pages/Default.aspx.
[24] Nell’ambito del diritto internazionale, numerosi sono stati i contributi giurisprudenziali e dottrinali nei quali si è riflettuto sull’impatto diretto sulle comunità di individui stanziate su un territorio in conseguenza ad un danno ambientale: si pensi alle pronunce della CEDU Lopez Ostra c. Spagna, Application 1-67-98/90, 9 dicembre 1994; Giacomelli c. Italia, Application N. 59909/00, 2 novembre 2006; Fadeyeva c. Russia, Application N. 55723/00, 9 Giugno 2005 ed infine Tatar c. Romania, n.14967/01, Gennaio 2009.
[25] Una panoramica degli obiettivi di sviluppo sostenibile e della loro realizzazione e applicazione a livello globale è consultabile al sito https://sustainabledevelopment.un.org/.
[26] A. Fodella, L. Pineschi, La protezione dell’ambiente nel diritto internazionale, Giappichelli Editore, 2010.
[27] Ibidem
