L’arma a doppio taglio delle sanzioni statunitensi

Le sanzioni internazionali stanno diventando sempre più uno dei principali strumenti di politica estera, come si può notare anche in relazione alla recente crisi ucraina. Le due facce dello strumento sanzionatorio a stelle e strisce

Negli Stati Uniti le sanzioni godono di un incredibile successo, dovuto alla loro capacità di alterare il calcolo costi-benefici dei sanzionati senza i rischi connessi all’uso della forza; inoltre, le sanzioni permettono di: segnalare ai cittadini e aziende la propria posizione; mandare un segnale politico di solidarietà o ammonimento a terzi, esercitando così influenza diplomatica[1]; condurre una politica estera aggressiva quando la diplomazia tradizionale è considerata non abbastanza e l’uso della forza eccessivo[2]. Per di più, il consenso bipartisan e l’immagine di forza che conferiscono ai presidenti che le impongono hanno contribuito all’utilizzo crescente e mancata rimozione delle sanzioni[3].  Infine, le sanzioni hanno un potere deterrente, per cui anche solo lo spettro di imporle può portare benefici[4]. Tutto ciò ha contribuito alla loro crescita esponenziale, infatti Washington ha attualmente 37 programmi sanzionatori rivolti a Stati, individui, beni e imprese (ma anche singoli aerei o navi), per più di 12’000 entità sanzionate[5], mentre le sanzioni statunitensi sono aumentate del 933% dal 2000 al 2021, passando da 912 a 9’421[6]; un numero sicuramente destinato ad aumentare sia per i fatti di questi giorni, sia per il trend degli ultimi decenni[7].

Un mare di sanzioni

Con il numero è cresciuta anche la varietà delle sanzioni, in quanto devono essere adeguate al singolo contesto per essere efficaci[8]. Occorre dunque fare un po’ di chiarezza; fra le numerose modalità vi sono:

• Embarghi,
• Sanzioni diplomatiche, come sospendere i visti, chiudere le ambasciate ecc.,
• Limiti di movimento e alla vendita di armi,
• Sanzioni economiche che limitano il commercio e le attività economiche, e quindi l’export e/o l’import di uno o più settori;
• Sanzioni finanziarie che si concentrano sull’accesso al capitale e ai servizi finanziari, come ad esempio il congelamento dei fondi nella nazione sanzionante; grazie all’integrazione dei mercati finanziari e agli avanzamenti tecnologici, quest’ultime sono quelle cresciute più rapidamente dopo la Seconda guerra mondiale[9].

Tradizionalmente gli USA si sono affidati a sanzioni primarie o complessive che proibiscono o limitano il commercio di compagnie e individui dello Stato sanzionante con le loro controparti nello Stato sanzionato, colpendone dunque l’intero territorio o grandi settori dell’economia[10]; l’uso dell’arma economica fu fondamentale per gli Stati Uniti che, soprattutto inizialmente, usarono la forza economica per sopperire alle carenze militari, vedendo al contempo nell’apertura di nuovi mercati l’unica possibilità per far sopravvivere il proprio esperimento repubblicano[11]. Le sanzioni divennero dunque un’alternativa all’uso della forza e non più solo un corollario.
In seguito, durante la Guerra Fredda, lo strumento sanzionatorio fu utilizzato principalmente per: compromettere le capacità economiche del blocco comunista e limitarne l’accesso alle tecnologie all’avanguardia; evitare la proliferazione nucleare; influenzare e conseguire obiettivi quasi-militari, come il cambio di regime, negli Stati non allineati[12].      A partire dagli anni ’90 e soprattutto dall’11 settembre vennero adottate sempre più sanzioni mirate o “smart” indirizzate verso singoli individui, aziende o asset; questa evoluzione fu causata dalla volontà di circoscrivere i costi e limitare i danni collaterali per le popolazioni e per l’emergere di numerosi attori non-statali[13]; si tratta dunque solitamente di restrizioni finanziarie, al commercio di armi e prodotti specifici e a limitazioni di movimento[14].                    Nell’ultimo decennio, l’evoluzione è continuata e Washington ha iniziato a utilizzare sanzioni secondarie o extraterritoriali, che si caratterizzano per imporre a persone ed entità straniere di conformarsi alle politiche e decisioni statunitensi, pena l’esclusione dal sistema finanziario USA; in questo modo esse colpiscono non solo l’entità sanzionata, ma anche chi fa affari con questa e Stati terzi, con un’azione che va al di fuori della propria giurisdizione[15]. Sebbene Trump abbia abusato di tale strumento, non si tratta certo di una eccezione dovuta ad un eccentrico presidente, ma di un trend consolidato, rafforzato da Obama[16] e al quale nemmeno Biden sembra potersi sottrarre[17].
Attraverso le sanzioni secondarie gli Stati Uniti si assicurano che il resto del mondo si conformi ai propri obiettivi di politica estera, anche senza condividerli pienamente[18] e andando contro alle disposizioni del proprio Stato (potenzialmente violando l’uguaglianza sovrana fra gli Stati e il principio di “non ingerenza”)[19]. Ciò ha portato inoltre a contrasti e tensioni con gli alleati europei che si sono riscoperti eccessivamente vulnerabili alle sanzioni USA e non in grado di determinare liberamente la propria politica estera[20].
L’incredibile potenza di fuoco e forza sanzionatoria di Washington deriva dalle enormi dimensioni del suo mercato e dalla centralità del dollaro nel commercio globale e per i mercati finanziari; oltre che alla stretta presa su SWIFT (rete di comunicazione transfrontaliera usato dalle banche per i pagamenti internazionali) e CHIPS (maggiore sistema finanziario privato a facilitare e processare i pagamenti)[21]. L’esclusione dallo SWIFT è considerata una sorta di bomba nucleare finanziaria, dato che comporterebbe l’estromissione dal circuito finanziario globale, costringendo il sanzionato ed i suoi partner commerciali all’uso di alternative più costose e meno sicure[22]. Infine, dato che le istituzioni finanziarie tengono alla propria reputazione e accesso al mercato a stelle e strisce, esse tendono a conformarsi prontamente con le sanzioni USA e ad abbandonare, anche preventivamente, i clienti ritenuti troppo pericolosi[23].

Non è tutto oro quel che luccica

Le sanzioni presentano però numerose criticità; in primis la loro efficacia: dalla Prima guerra mondiale ad oggi esse hanno raggiunto il loro scopo circa una volta su tre, e solo una su quattro quando imposte per fermare o prevenire una guerra; il dato diviene più impietoso quando viene sanzionato un paese non democratico, infatti, in tal caso lo strumento sanzionatorio ha funzionato solo l’11% delle volte[24].
Nel paese colpito le sanzioni (anche mirate) provocano danni collaterali sulla popolazione, ledendone i diritti, e invalidando l’economia locale[25]; soprattutto causando un aumento dell’inflazione che rende cibo, medicinali e altri beni umanitari più difficili da reperire; infatti, le sanzioni danneggiano i canali finanziari necessari per il pagamento di beni e servizi, comportano una ristrutturazione delle supply chains e scoraggiano l’investimento di lungo periodo[26].
Inoltre, le sanzioni incentivano la criminalizzazione dell’economia, aumentando le opportunità per le organizzazioni criminali. Infine, questo strumento innesca l’effetto rally-around-the-flag che comporta un aumento di supporto popolare per il governo sanzionato, almeno nel breve periodo[27].
L’uso sfrenato di questo strumento sta portando in parte alla sua usura, smussando l’affilata arma di Washington, e al contempo rischia di comprometterne la leadership. Oltre ai dubbi di legittimità sulle sanzioni secondarie[28], l’adozione di sanzioni porta a contromisure che possono prendere la forma di contro-sanzioni, protezioni delle aziende che impediscano a queste di conformarsi alla volontà USA e tentativi di decoupling economico da Washington. Dunque, le sanzioni rischiano di minare l’egemonia finanziaria[29], detronizzare il dollaro e stimolare la ricerca di alternative al circuito SWIFT[30]. Europa, Russia e Cina hanno già intrapreso dei primi passi per divenire meno vulnerabili e più autonome[31].
Infine, la difficoltà nel rimuovere le sanzioni le inficia ulteriormente, diminuendo gli incentivi per i sanzionati a cambiare le proprie politiche o negoziare, visto che comunque i loro sforzi potrebbero non essere ricompensati dalla rimozione dei costi imposti. Pertanto, criteri stringenti e non ambigui riguardo la rimozione delle sanzioni potrebbero renderle più efficaci[32].

Note

[1] F. Giumelli, Quando sono utili le sanzioni internazionali? L’Italia, la Russia e l’Unione Europea, Istituto Affari Internazionali – Osservatorio di Politica Internazionale, Approfondimento n. 142, ottobre 2018.
[2] Il Post, Le sanzioni funzionano?, 23 febbraio 2022 https://www.ilpost.it/2022/02/23/sanzioni-russa-ucraina/?dmc_cid=3683&dmc_gid=353772928&dmc_ch=email&dmc_mid=354900919&dmc_uid=3884645114&uc701=3884645114&utm_source=Iscritti&utm_medium=email&utm_campaign=Konrad&utm_content=Konrad%2C+26+febbraio+2022&id=3884645114
[3] D. W. Drezner, “The United States of Sanctions: The Use and Abuse of Economic Coercion”, in Foreign Affairs, Vol. 100, n. 5, Seprember/October, 2021, pp. 142-154.
[4] J. Forrer, Aligning Economic Sanctions, Atlantic Council, Issue Brief – October 2017.
[5] U. S. Department of the treasury, Sanctions Programs and Country Information, disponibile a: https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/sanctions-programs-and-country-information
[6] The Department of the Treasury, The Treasury 2021 Sanctions Review, ottobre 2021.
[7] E. Geranmayeh and M. L. Rapnouil, Meeting the Challenge of Secondary Sanctions, European Council on Foreign Relations, 2019,
[8] J. Jermano, “Economic and Financial Sanctions in U.S. National Security Strategy” in PRISM, vol. 7, no. 4, Institute for National Strategic Security, National Defense University, 2018, pp. 64–73.
[9]  G. Felbermayr, A. Kirilakha, C. Syropoulos, E. Yalcin, Y. V. Yotov, The global sanctions database, in European Economic Review, n. 129, 2020.
[10] Geranmayeh and Rapnouil, op. cit.
[11] Mario Del Pero, Libertà e Impero. Gli Stati Uniti e il Mondo, 1776-2016, Roma-Bari, Laterza, 2017.
[12] M. Rathbone, P. Jeydel, and A. Lentz, Sanctions, Sanctions Everywhere: Forging Path through Complex Transnational Sanctions Laws, Georgetown Journal of International Law, 44(3), 2013, pp. 1055-1126.
[13] Rathbone, Jeydel, and Lentze, op. cit.
[14] F. Giumelli, op. cit.
[15] J. Barlett and M. Ophel, “Sanctions by the Numbers: U.S. Secondary Sanctions”, in Centre for a New American Security, 26 August 2021, disponibile a:  https://www.cnas.org/publications/reports/sanctions-by-the-numbers-u-s-secondary-sanctions
[16] D. Meagher, “Caught in the Economic Crosshairs: Secondary Sanctions, Blocking Regulations, and the American Sanctions Regime,” in Fordham Law Review, Vol. 89, no. 3, December 2020, pp. 999-1030
[17] The Economist, Handle with care: Sanctions are now a central tool of governments’ foreign policy, 22 April 2022.
[18] D. Meagher, op. cit.
[19] Patrick C. R. Terry, Enforcing U.S. Foreign Policy by Imposing Unilateral Secondary Sanctions: Is Might Right in Public International Law?, 30 WASH. INT’L L.J. 1 (2020).
[20] Geranmayeh and Rapnouil, op. cit.
[21] The Economist, Dethroning the dollar: America’s aggressive use of sanctions endangers the dollar’s reign, 18 January 2020.
[22] Il Post, Perché Europa e Stati Uniti discutono sullo SWIFT, 25 febbraio 2022. https://www.ilpost.it/2022/02/25/swift-sanzioni-russia-ucraina/?dmc_cid=3683&dmc_gid=353772928&dmc_ch=email&dmc_mid=354900919&dmc_uid=3884645114&uc701=3884645114&utm_source=Iscritti&utm_medium=email&utm_campaign=Konrad&utm_content=Konrad%2C+26+febbraio+2022&id=3884645114
[23] D. W. Drezner, op. cit.
[24] https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/guerra-russia-ucraina-le-sanzioni-basteranno-33724
[25] I. Jazairy, “Unilateral Economic Sanctions, International Law and Human Rights”, in Ethics & International Affairs – The Journal of Carnagie Council, Vol. 33 , no. 3, 2019, pp. 291-302.
[26] E. Batmanghelidj and E. Moret, “The Hidden Tool of Sanctions: Why Washington Must Reckon With the Devastating Inflation Its Policies Cause”, in Foreign Affairs, 17 January 2022, disponibile a: https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2022-01-17/hidden-toll-sanctions
[27] F. Giumelli, op. cit.
[28] La Guerra delle Sanzioni, Opinio Juris, 8 novembre 2021, disponibile a: https://www.opiniojuris.it/la-guerra-delle-sanzioni/
[29] The Economist, Handle with care.
[30] M. D’eramo, Le sanzioni possono essere un arma a doppio taglio, Internazionale, 26 gennaio 2022.
[31] The Economist, Handle with care.
[32] D. W. Drezner, op. cit.

Foto copertina: I clienti si accodano per utilizzare i bancomat (ATM) Sberbank PJSC all’interno di un centro commerciale a Mosca, in Russia, giovedì 24 febbraio 2022. Le forze russe hanno attaccato obiettivi in ​​tutta l’Ucraina dopo che il presidente Vladimir Putin ha ordinato un’operazione per demilitar (Andrey Rudakov/Bloomberg tramite Getty Images/Getty Images)