La riaffermazione della legittimazione generale degli enti esponenziali titolari di interessi collettivi può impattare sulle limitazioni in ordine all’azione risarcitoria previste dall’art. 311 d.lgs. n. 152/2006.


Il problema della tutela degli interessi collettivi nell’attuale ordinamento trova compiuta disamina nel recente intervento dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, che con la sentenza n. 6/2020 ha recisamente escluso che gli interventi normativi del legislatore in tale materia creino un sistema di legittimazione ex lege speciale ed a carattere oggettivamente limitato. Il caso trattato, sebbene origini in materia di interessi consumeristici, ha consentito di affermare un principio in grado di impattare sugli altri settori sensibili in cui oggi si fa questione di tutela di interessi collettivi.
Terreno elettivo del presente contributo è la materia ambientale – anche in virtù della crescente importanza sociale del tema -, nella quale, com’è noto, gli attuali orizzonti di tutela sono segnati pressoché interamente dal d.lgs. n. 152/2006.
Coloro i quali avessero atteso tale riforma nell’aspirazione che sancisse un definitivo potenziamento delle tutele, così consolidando il percorso evolutivo di natura pretoria e normativa iniziato intorno agli anni 70’, certamente storceranno ancor oggi il naso alla lettura dell’art. 311, comma 1 l. cit., il cui disposto così recita: “il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare agisce […] per il risarcimento del danno ambientale in forma specifica e, se necessario, per equivalente patrimoniale”.
Riservare la legittimazione all’azione risarcitoria in materia di danno ambientale al Ministero dell’ambiente, nelle prospettive del legislatore del 2006, è parso ragionevole in un’ottica di continuità con l’accentramento delle funzioni preventive e di ripristino[1], e tuttavia si ritiene anacronistico rispetto al progressivo aumento delle istanze sociali in materia, alle quali fa da eco la proliferazione di enti esponenziali che assumono statutariamente la difesa di interessi ecologici e ambientali. Senza dimenticare, poi, che attribuire la legittimazione all’azione risarcitoria ad enti esponenziali associativi comporterebbe il vantaggio di assicurare un più adeguato e tempestivo sindacato giurisdizionale sulle attività che ostacolino o ledano gli interessi ambientali in una cornice di ontologica differenziazione territoriale.

La disposizione citata (unitamente alle altre – con le quali fa sistema – che in altri settori stabiliscono limitazioni soggettive e oggettive alla legittimazione degli enti esponenziali), di recente, è stata posta alla base dell’orientamento formatosi con la sentenza n. 3303 del 2016, della VI sezione del Consiglio di Stato, in cui si è affermato  che il sistema del c.d. doppio binario non fosse più interpretativamente praticabile perché contrastante, sul piano sistematico, con l’evoluzione normativa degli interessi collettivi. Secondo tale impostazione “in una prima fase, a fronte di un ordinamento ancora non adeguato alle emergenti istanze di tutela degli interessi meta-individuali, il ruolo degli enti esponenziali è stato determinante e meritorio, perché ha consentito a questi interessi di assumere una dimensione giuridica e di avere un centro soggettivo di riferimento. Successivamente, tuttavia, […] l’esigenza di supplire alla carenza […] si è via via attenuata, perché il legislatore ha progressivamente preso atto dei cambiamenti in corso e ha iniziato a prevedere – introducendole per legge – forme e modalità specifiche di tutela.
Sempre più spesso, quindi, la legittimazione ad agire degli enti esponenziali trova espresso riconoscimento in una puntuale disciplina normativa, che si preoccupa […] anche di stabilire chi può agire e […] il tipo di azione che può essere esercitata. Si riscontra, in sostanza, l’affermazione di una nuova e più matura “tassatività” delle azioni esperibili (sia sul piano soggettivo, sia su quello oggettivo) nei predetti ambiti”[2].

In sintesi, il Consiglio di Stato afferma che continuare a ritenere sussistente una legittimazione generale in capo agli enti esponenziali, parallela ai casi di legittimazione speciale legislativamente dati, contrasterebbe con la cornice normativa in materia di interessi collettivi, in quanto alla specialità di tale legittimazione sul piano soggettivo si affiancano limitazioni di carattere oggettivo, avendo il legislatore predeterminato tassativamente la tipologia di azioni esperibili e, in definitiva, le forme di tutela giurisdizionale azionabili. Pertanto, in base al citato orientamento, l’ente esponenziale che agisce a tutela di un interesse collettivo in assenza di una disposizione speciale che lo abiliti, ovvero proponga un’azione non oggettivamente contemplata dalle medesime disposizioni, fa valere un diritto altrui, integrando il divieto di sostituzione processuale principiato dall’art. 81 c.p.c.
Per vero, tale impostazione, seppur giunga ad esiti discutibili sul piano teleologico, tenuto conto dei più recenti approdi sul principio di sussidiarietà orizzontale sancito dall’art. 118 Cost., è fornita d’indubbia validità logico-formale. Ci si limita, ancora una volta, a prendere atto di una volontà legislativa probabilmente inconsapevole.
In questo quadro l’Adunanza Plenaria, con la sentenza in commento, segna un “ritorno alle origini”, riaffermando la sussistenza di un sistema c.d. a doppio binario nella legittimazione ad agire degli enti esponenziali, evidentemente applicabile anche alle associazioni ambientaliste: da un lato, le associazioni iscritte nell’apposito registro di cui all’art. 13 della l. n. 349/1986 (dotate di una legittimazione ex lege), dall’altro, le associazioni in possesso dei requisiti di rappresentatività, non occasionalità del vincolo associativo e territorialità (da accertarsi di volta in volta) tralatiziamente fissati per via pretoria.
La Plenaria aggiunge che la legittimazione ad agire in capo ad enti esponenziali titolari di interessi collettivi è legittimazione di ordine generale, in quanto l’interesse diffuso, originariamente adespota, radicandosi in capo ad una determinata comunità giuridicamente organizzata, si collettivizza. L’ente esponenziale diviene titolare di una posizione giuridica differenziata avente ad oggetto il bene superindividuale di cui assume statutariamente la tutela che, pertanto, diviene interesse proprio dell’ente medesimo. In altri termini, l’ente esponenziale, incardinando il giudizio, aziona una posizione giuridica propria, non una posizione giuridica altrui, e ciò non in forza di una mera fictio iuris, ma a seguito di un processo di individuazione dell’interesse collettivo di cui assume statutariamente la tutela.
Se così è, si ritiene che il corretto utilizzo dell’argomento sistematico imponga una diversa lettura delle disposizioni di cui al Titolo III della Parte Sesta del d.lgs. n. 152/2006, ed in particolare dell’art. 311, comma 1. 
Invero, il legislatore attribuisce la legittimazione all’azione risarcitoria per danno ambientale al Ministero dell’ambiente, ma tace rispetto alla proponibilità della medesima azione da parte delle associazioni. A parere di chi scrive tale silenzio, alla luce dell’intervento della Plenaria, non può più intendersi nel senso di riserva esclusiva dell’azione al Ministero.
Se gli interessi diffusi divengono giuridicamente rilevanti attraverso la collettivizzazione in capo ad un ente rappresentativo di una determinata collettività; se l’interesse diffuso, a seguito del processo di collettivizzazione, si differenzia e diviene interesse proprio dell’ente; se l’ente ha una legittimazione di ordine generale rispetto all’azionabilità dell’interesse collettivo in giudizio; allora interpretare il silenzio del legislatore nel senso di precludere oggettivamente la proponibilità dell’azione risarcitoria genererebbe una sicura antinomia nel sistema. E ciò per due ragioni: innanzitutto, per il principio di non contraddizione, perché se nel silenzio serbato dal legislatore l’art. 13 della l. n. 349/86 va interpretato nel senso di ammettere un doppio binario di legittimazione ex lege che si affianca a quella generale già riconosciuta agli enti esponenziali, allora non si vede per quale ragione il silenzio serbato all’art. 311 d.lgs. n. 152/2006 debba interpretarsi in senso restrittivo, ancor più ove si consideri che l’interesse leso di cui si chiede il risarcimento è oggetto della posizione giuridica propria di un certo ente; in secondo luogo, perché se è vero che la legittimazione ad agire degli enti esponenziali ha carattere generale, e che pertanto l’ente è titolare di una certa posizione giuridica rispetto al bene giuridico ambiente, allora ogni limitazione oggettiva di tale legittimazione deve ritenersi eccezionale e certamente non può ricavarsi dal mero silenzio del legislatore. Opinando diversamente, la norma scaturente dall’art. 311, comma 1 d.lgs. n. 152/2006 potrebbe porsi in contrasto finanche col principio di effettività della tutela giurisdizionale sancito dall’art. 24 della Costituzione, poiché alla riconosciuta titolarità di una certa situazione giuridica soggettiva corrisponderebbe una limitazione del diritto di azione.
Del resto, l’assenza di qualsiasi forzatura esegetica in tale argomentazione è confermata proprio dall’Adunanza Plenaria n. 6/2020, che ha affermato che gli enti associativi esponenziali “sono legittimati ad esperire azioni a tutela degli interessi legittimi collettivi di determinate comunità o categorie, e in particolare l’azione generale di annullamento in sede di giurisdizione amministrativa di legittimità, indipendentemente da un’espressa previsione di legge in tal senso”, e precedentemente – dopo aver negato validità all’orientamento espresso dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 3303/2016 – che “la configurazione di una legittimazione selettivamente limitata quanto al diritto di azione appare come una situazione soggettiva monca, perché privata dell’ordinario diritto, di derivazione costituzionale, normalmente connesso alla titolarità di una situazione soggettiva”[3].
Lo stesso collegio rimettente, nell’aderire alla tesi sulla legittimazione generale degli enti esponenziali di interessi collettivi, osserva che “tale indirizzo appare più consono ai valori espressi dalla Carta costituzionale, […] perché […] con l’art. 18 si riconosce la libertà di associazione, [e quindi] fra due possibili interpretazioni di una norma è preferibile quella che amplia, e non quella che restringe, le possibilità di azione dell’associazione stessa. […] Ragionando nei termini opposti […] si rischierebbe […] di rimettere alla discrezionalità del legislatore ordinario la tutela in giudizio di interessi di notevole peso e valore sociale, con evidente limitazione dell’effettività della tutela garantita dall’art. 24 Cost. Gli interessi coinvolti, infatti, riguardano settori come l’ambiente, la salute, ovvero[…] la stabilità dei mercati finanziari, che i singoli potrebbero proteggere solo agendo in forma associata, con una modalità che del resto è pienamente consona allo spirito dell’art. 2 Cost, che riconosce e garantisce le “formazioni sociali” come luogo in cui la personalità dei singoli va a manifestarsi”.
In conclusione, il corretto utilizzo dell’argomento sistematico rende plausibile che l’orientamento dell’Adunanza Plenaria impatti estensivamente sulle azioni esperibili dalle associazioni ambientaliste a tutela dei rispettivi interessi sensibili. Si auspica che tale approdo contribuisca a spostare in avanti la tutela di un interesse che assume valore assoluto nell’attuale contesto giuridico, sociale ed economico.


 Note

[1]Non è fondata la questione di legittimità costituzionale sollevata in riferimento agli articoli 2,3, 9,24 e 32 della Costituzione, nonché al principio di ragionevolezza, dell’articolo 311, comma 1, del decreto legislativo numero 152 del 2006, nella parte in cui attribuisce al Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio è del male, e per esso allo Stato, la legittimazione all’esercizio dell’azione per il risarcimento del danno ambientale, escludendo la legittimazione concorrente o sostitutiva della Regione e degli e degli enti locali sul cui territorio si è verificato il danno. La scelta di attribuire all’amministrazione statale le funzioni amministrative trova una non implausibile giustificazione nell’esigenza di assicurare che l’esercizio dei compiti di prevenzione e riparazione del danno ambientale risponda a criteri di uniformità e unitarietà, atteso che il livello di tutela ambientale non può variare da zona a zona e considerato anche il carattere diffusivo e transfrontaliero dei problemi ecologici, in ragione del quale gli effetti del danno ambientale sono difficilmente circoscrivibili entro un preciso è limitato ambito territoriale{cfr. Corte Costituzionale, sentenza n. 126/2016}.
[2] cfr. Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 21 luglio 2016, n. 3303.
[3] cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza 20 febbraio 2020, n. 6.


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