I progressi fatti nell’ambito della sicurezza, per quanto encomiabili, non sono sufficienti a superare le criticità che ancora permangono all’interno dell’Unione.


 

Il tema della sicurezza e difesa dell’Unione europea è stato a lungo trattato come un aspetto marginale nello scenario della politica d’integrazione europea. Nel 1991, il Ministro degli affari esteri belga Mark Eyskens aveva definito l’Unione europea un gigante economico, un nano politico e un verme militare[1]. Le criticità sperimentate dai governi europei nella creazione di una politica di sicurezza condivisa, unitamente alle difficoltà nell’assumere decisioni concordate in merito all’utilizzo delle capacità militari hanno inciso negativamente sulla percezione dell’Unione come attore internazionale.

Cambiamento del quadro internazionale

L’Europa è nota per l’evoluzione “a singhiozzo” dei suoi processi d’integrazione e per come una maggiore cooperazione interna sia spesso scaturita da un cambiamento degli scenari internazionali.

I recenti sviluppi in materia di difesa non fanno eccezione, ed è questa la chiave di lettura con cui interpretare le ambiziose iniziative recentemente intraprese in tale ambito[2]: fattori esogeni come l’instabilità in Nord Africa e Medio Oriente, la minaccia del terrorismo internazionale, l’atteggiamento assertivo della Russia contribuiscono a creare la percezione di un’Europa indifesa. In maniera simile, l’attivismo americano del Presidente Trump è stato foriero di una presa di consapevolezza europea sulla necessità di contribuire in prima persona alla sicurezza del proprio territorio. All’interno dell’Unione, l’uscita del Regno Unito, e la conseguente fine del veto britannico in materia di difesa, unitamente all’avanzata dei partiti euroscettici hanno permesso ulteriori passi avanti. Nel 2020, la pandemia da Coronavirus si è aggiunta alle difficoltà politiche ed economiche dell’Unione, esacerbando gli squilibri tra gli Stati membri. La risposta dell’UE al Covid-19 è stata descritta come “troppo lenta” e “frammentata”, con gli stati membri che hanno adottato misure contrastanti per affrontare la crisi.

Le recenti iniziative a livello dell’Unione sono anche il risultato di una serie di richieste ed aspettative espresse dai cittadini europei nei confronti dell’Unione. Quando si chiede loro se sono favorevoli al fatto che l’Europa giochi un ruolo più di rilievo o visibile nella politica internazionale, un gran numero di europei tende a rispondere affermativamente. Nella maggior parte degli Stati membri dell’UE, la maggioranza dei cittadini sostiene una politica estera comune europea, una politica di sicurezza e di difesa europea o in generale un “maggiore” ruolo europeo nella politica internazionale[3]. A tutto ciò si aggiunge la leadership propositiva dell’Alto Rappresentante Mogherini, determinata a sfruttare appieno le possibilità di cooperazione offerte dal Trattato di Lisbona.

UE-27 iniziative istituzionali

Questi fattori concomitanti hanno spinto gli Stati membri a impegnarsi in uno sforzo compensativo composto da molteplici iniziative. Il risultato è stato una rapida evoluzione del panorama della difesa europea, in particolare dal 2016 in poi. L’Alto Rappresentante Federica Mogherini ha varato la EU Global Strategy[4] che ha identificato minacce quali il terrorismo, il cambiamento climatico, le minacce ibride, la sicurezza informatica, il crimine organizzato e la gestione delle frontiere esterne. È possibile delineare un cambiamento nella percezione delle minacce in Europa: l’UE ora presta maggiore attenzione alle minacce alla sicurezza provenienti da stati deboli e attori non statali.

Nel dicembre 2017 il Consiglio dell’UE ha adottato una decisione che istituisce la Permanent Structured Cooperation (PESCO), già prevista dal Trattato di Lisbona. Tutti gli Stati membri partecipano alla PESCO, ad eccezione di Danimarca e Malta. La PESCO ha lo scopo di migliorare la collaborazione nelle aree degli investimenti, dispiegamento di capacità e prontezza operativa. Più che un’Europa a più velocità, una PESCO con 25 Stati Membri sembra un’Europa a una sola velocità in cui si avanza molto lentamente e (quasi) tutti insieme. Tra i punti positivi vi è il carattere istituzionale della PESCO: in questo caso si attuano disposizioni del Trattato di Lisbona che prevedono impegni vincolanti, fra cui quello di dare priorità agli investimenti in equipaggiamenti avanzati e ad alta tecnologia, meccanismi di verifica degli impegni presi e la possibilità di escludere gli Stati che non rispettano i requisiti fissati. Inoltre, la PESCO si integra fortemente con le istituzioni europee esistenti, traendone forza e rafforzandole vicendevolmente in un quadro politico-militare più solido, unitario e duraturo. Tale inquadramento istituzionale funge positivamente da motore dell’iniziativa nel medio periodo[5]. Nel complesso sono 47 i progetti attualmente esistenti in settori quali la formazione, lo sviluppo di capacità e la prontezza operativa, come pure la ciberdifesa[6]. Tuttavia, senza la partecipazione britannica, la PESCO appare lontana dal realizzare ciò che il Trattato di Lisbona sembrava promettere (Articolo 42.6 del TUE). Per far fronte a tale ostacolo, nel novembre 2020 il Consiglio ha stabilito le condizioni generali in base alle quali i paesi terzi possono essere invitati in via eccezionale a partecipare a singoli progetti PESCO.

Nel 2017, la Commissione ha lanciato lo European Defence Fund (EDF) con 600 milioni di euro all’anno fino al 2020 e 7,9 miliardi di euro per il periodo 2021-20227, con l’obiettivo di rafforzare la competitività e la capacità di innovazione della base industriale e tecnologica europea nel settore difesa. Lo EDF ha subito un taglio del 40% a causa della pandemia da Coronavirus (era previsto lo stanziamento di 13 miliardi di euro nel quadro finanziario pluriennale 2021-27[7]). A poter beneficiare dei fondi europei per la difesa sono quei progetti collaborativi a cui partecipano almeno tre Stati membri[8].

Un’ennesima indicazione di un più profondo coinvolgimento della Commissione nella difesa dell’UE è stata la creazione di una distinta Direzione Generale, la DG Industria della Difesa e Spazio nella Commissione von der Leyen.

La EU Global Strategy ha previsto l’istituzione di un meccanismo annuale di scambio di informazioni e consultazione tra gli Stati membri riguardo ai rispettivi piani nazionali per lo sviluppo di capacità militari – la Coordinated Annual Review on Defence (CARD[9]), che ha il compito di valutare le esigenze di capacità e di monitorare i progressi nel raggiungimento degli obiettivi identificati. L’obiettivo è disporre di un quadro più completo e accurato di cosa stanno acquisendo le forze armate, come e quanto, per individuare sia opportunità di cooperazione sia eventuali gap da colmare.

Questi recenti sviluppi rappresentano una spinta verso il rafforzamento della base tecnologica e industriale della difesa europea[10].

L’Europa della difesa al bivio

Tuttavia, permangono forze storiche e politiche di lunga data che impediscono il rapido arrivo ad un vero e proprio attore europeo nell’alta politica tradizionale. In primo luogo, la complessità strutturale dell’apparato della politica estera europea costituirà un impedimento a una generale ed efficace propensione europea alla politica estera per un tempo indefinito. Una moltitudine di attori e istituzioni condividono l’autorità politica e possono essere coinvolti nella formulazione di posizioni o nei processi decisionali. Inoltre, l’insufficienza di fondi ostacolerà ulteriormente la rapida conversione dell’Europa in un importante attore di politica estera e di sicurezza. Trasformare l’Europa in un vero attore di sicurezza e difesa nella politica mondiale richiederebbe aumenti molto significativi del bilancio della difesa.

L’integrazione rimarrà limitata se gli Stati membri persistono con l’intergovernamentalismo[11] tradizionalmente dominante nella Politica Estera e di Sicurezza Comune. In particolare, l’assenza di una visione strategica condivisa da parte degli Stati membri ha generato difficoltà nella definizione di un indirizzo politico univoco per la gestione delle crisi internazionali. Da ultimo, la pandemia da Coronavirus rischia di minare l’attenzione degli Stati membri sul consolidamento, la messa in comune e la condivisione, e l’impegno a progetti comuni nella produzione e nel miglioramento delle capacità legate alla difesa. Queste difficoltà sembrano destinate a rimanere immutate nel prossimo futuro, lasciando la politica di sicurezza e difesa in un limbo ancora non definito.


Note

[1] Questa frase fu pronunciata nel gennaio del 1991, pochi giorni prima dell’inizio dell’operazione Desert Storm, a seguito del rifiuto di Saddam Hussein di ritirarsi dal Kuwait, invaso il 2 agosto del 1990.
[2] F. GAUDIOSI, La cooperazione strutturata permanente nel Diritto dell’Unione Europea, Opinio Juris – Law & Politics Review, 1, 2019.
[3] U. KROTZ, Momentum and Impediments: Why Europe Won’t Emerge as a Full Political Actor on the World Stage Soon, Journal of Common Market Studies, 47/3, 2009, pp. 555-578.
[4] Segretariato Generale del Consiglio, Una strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell’Unione europea, Bruxelles, 28 giugno 2016.
[5] A. MARRONE, Due scenari per l’Europa della difesa, in Focus euroatlantico, n. VI, IAI (a cura di), in Osservatorio di politica internazionale, 2018, pp. 17-22.
[6]   CONSILIUM EUROPA, Cooperazione dell’UE in materia di sicurezza e difesa, 1 marzo 2021.
[7] A. MARRONE, P. SARTORI, Recenti sviluppi verso la difesa europea: opportunità e sfide per l’Italia, in Approfondimenti dell’Osservatorio di politica internazionale, 148, gennaio 2019.
[8] C. ORLASSINO, Il futuro della difesa europea: prospettive e limiti della cooperazione, Ce.S.I., 10 gennaio 2018.
[9] EUROPEAN EXTERNAL ACTION SERVICE, Coordinated Annual Review on Defence (CARD), Bruxelles, 29 novembre 2017.

[10] S. SWEENEY, N. WINN, EU security and defence cooperation in times of dissent: analysing PESCO, the European Defence Fund and the European Intervention Initiative (EI2) in the shadow of Brexit, Defence Studies, 20/3, 2020, pp. 224-249.
[11] Moravcsik sostiene che la fonte primaria dell’integrazione risiede negli interessi degli Stati medesimi e nel potere relativo che ciascuno di essi porta al tavolo delle trattative. Pertanto, un’ulteriore integrazione è possibile quando gli Stati membri (i più potenti) vedono il loro interesse meglio servito attraverso tale impegno.


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