Il seguente contributo intende soffermarsi su un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, all’interno del quale una Corte greca aveva presentato diversi interrogativi alla Corte di Giustizia riguardanti principalmente la Direttiva quadro sulle acque e la Direttiva sull’Habitat (relativa alla conservazione delle risorse naturali).
Il conflitto emergeva tra l’autorità regionale greca ed il Ministero dell’Ambiente greco, con una problematica relativa alla deviazione del fiume Acheelos.
Lo sviluppo sostenibile e il diritto dell’Unione Europea: una breve introduzione al panorama giuridico comunitario
Il principio di sviluppo sostenibile è presente negli obiettivi dell’Unione Europea sia nelle sue azioni interne che in quelle esterne. Inoltre, lo sviluppo sostenibile è specificamente indicato come principio comunitario nel preambolo del TUE, tuttavia esso non è menzionato come base giuridica della politica ambientale comunitaria[1]. Il diritto dell’UE, in particolare il TUE e il TFUE, fa riferimento allo sviluppo sostenibile già nel 1992[2], allorquando il Trattato di Maastricht menzionava la necessità di avviare “una crescita sostenibile e non inflazionistica nel rispetto dell’ambiente” e “la promozione di uno sviluppo economico e sociale sostenibile dei paesi in via di sviluppo, e più in particolare dei più svantaggiati tra loro”[3]. L’art. 2 inoltre definiva tra gli obiettivi dell’allora Comunità Europea l’intenzione di promuovere “una crescita sostenibile, non- inflazionaria e rispettosa in relazione all’ambiente umano”[4].
In questo contesto appare quindi logico sottolineare che, a livello di Unione Europea, la politica ambientale è fortemente condizionata dalla necessità di equilibrare la crescita economica alla protezione ambientale, tenendo debitamente in conto la preoccupazione per la salvaguardia ambientale anche per le generazioni future.
Il criterio della sostenibilità dello sviluppo è stato poi ripreso con una leggera variazione nel testo del trattato modificato ad Amsterdam nel 1999 (in particolare nel preambolo e negli articoli 2 e 6), inteso come un obiettivo dell’integrazione europea. La Comunità e gli Stati membri infatti, mediante il Trattato di Amsterdam, dimostravano chiaramente l’intento collettivo di dare un nuovo slancio alla politica ambientale europea, conferendo significatività e rilevanza a quanto era già stato sancito nel 1987 attraverso il rapporto Brundtland. Ad oggi, lo sviluppo sostenibile è specificato nell’articolo 3 del TFUE come segue: “L’Unione instaura un mercato interno. Si adopera per lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente. Essa promuove il progresso scientifico e tecnologico”. In questa prospettiva, l’attenzione si concentra sullo sviluppo sostenibile dell’Europa. La rilevanza internazionale dello sviluppo sostenibile è però menzionata al paragrafo 5 del medesimo articolo, che così dice: “Nelle relazioni con il resto del mondo l’Unione afferma e promuove i suoi valori e interessi, contribuendo alla protezione dei suoi cittadini. Contribuisce alla pace, alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile della Terra, alla solidarietà e al rispetto reciproco tra i popoli, al commercio libero ed equo, all’eliminazione della povertà e alla tutela dei diritti umani, in particolare dei diritti del minore, e alla rigorosa osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale, in particolare al rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite”. In tale circostanza, il testo prende quindi in considerazione “lo sviluppo sostenibile della Terra”, andando quindi a focalizzarsi prima facie sulle problematiche ambientali connesse al principio in questione. Pare però logico che anche per altre tematiche, come nel caso dell’eradicazione della povertà, il Trattato consideri già in nuce la vasta gamma di interpretazioni applicative del concetto di sviluppo sostenibile.
All’interno del TUE, sono quindi incorporate le tre dimensioni centrali dello sviluppo sostenibile, vale a dire gli aspetti sociali, ambientali ed economici intesi quale un unico corpus di elementi direttamente ascrivibile al genus più ampio del principio di sviluppo sostenibile. Nonostante il TUE ed il TFUE non presentino al loro interno una chiara interpretazione del principio di sviluppo sostenibile, alla luce dell’azione comunitaria nel concretizzare un principio normativo di natura internazionale, i Trattati intendono implicitamente rimettere la sua corretta interpretazione – e quindi applicazione giuridico-politica – direttamente alle istituzioni europee attraverso l’attività legislativa e amministrativa degli organi in questione[5]. Assodata quindi la vaghezza interpretativa del principio oggetto di studio, se ne deduce che la stessa Corte di Giustizia dell’Unione Europea si attribuisce una piena discrezionalità nell’interpretazione del principio, evitando al contempo di affermare in maniera esplicita un’univoca esegesi al concetto di sviluppo sostenibile. Bisogna infatti tenere a mente che nell’ambito della politica ambientale del Diritto dell’Unione Europea, è fatta chiara distinzione tra i principi e gli obiettivi ambientali dell’UE, nei quali non si può sottostimare la stretta connessione che, nella definizione di politiche di sviluppo sostenibile, pone in relazione i primi con i secondi.
I principi, di natura prettamente giuridica, devono essere correttamente bilanciati con gli obiettivi, che presentano una natura applicativa ibrida sia legale che politica. Se ne deduce che, nella sua complessità intrinseca del concetto di Sviluppo Sostenibile, ciascuna istituzione ne attribuisce connotati e definizioni differenti, sulla base dell’avvaloramento del principio contenuto all’interno dei Trattati ovvero sulla realizzazione di obiettivi specifici che richiedono interpretazioni differenti dello stesso.
Sotto questo aspetto, si potrebbe affermare che l’interpretazione che meglio andrebbe a configurare lo sviluppo sostenibile all’interno dell’UE potrebbe essere quella di migliorare gli standard di vita dei cittadini europei, rafforzare il progresso sociale ed economico nell’UE pur tenendo a mente il concetto centrale di protezione della natura e del patrimonio ambientale europeo nel suo complesso. Tuttavia, si potrebbe sostenere che nel diritto dell’UE la connessione tra sviluppo sostenibile e regolamentazione ambientale è poco chiara e alquanto controversa. Alcuni autori sostengono a tal proposito che lo sviluppo sostenibile offre l’opportunità di privilegiare gli interessi economici a breve termine e può quindi pregiudicare la protezione dell’ambiente[6]. In realtà, la Corte di giustizia non si è impegnata a definire le implicazioni giuridiche dello sviluppo sostenibile[7] e di solito è affidata ai documenti politici dell’UE per fornire indicazioni sullo sviluppo sostenibile. Questo è in particolare il caso della strategia “Europa 2020” (in seguito rilanciata con Europa 2030) per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva configurandosi quale tabella di marcia per la crescita nell’UE nel decennio appena avviato.
L’implementazione del principio nella pratica giurisprudenziale: il caso della deviazione del fiume Acheelos
Da quanto detto fino ad ora, emerge in maniera evidente la complessità interpretativa del principio di sviluppo sostenibile legata ad una sfera applicativa particolarmente variegata; dalle scienze sociali agli studi per la crescita economica, per poi trovare la sua consacrazione primaria nella visione centrale legata alla protezione dell’ambiente e delle risorse naturali a disposizione dell’umanità. Ma la visione teorica fin qui tracciata non esaurisce certamente lo studio e l’analisi del tema dello sviluppo sostenibile in chiave europea: è infatti solo attraverso l’analisi giurisprudenziale che risulta agevole comprendere come l’UE metta concretamente in azione le esigenze di sostenibilità, calando un principio di natura internazionale nella casistica comunitaria. La Corte di giustizia dell’Unione Europea, nonostante abbia spesso avuto la possibilità di richiamarsi al principio di sviluppo sostenibile, è parsa assai cauta nella sua applicazione e nei successivi rimandi nel dirimere le controversie tra i governi nazionali e le istituzioni dell’UE. Il seguente contributo intende quindi soffermarsi su un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia[8], all’interno del quale una Corte greca aveva presentato diversi interrogativi alla Corte di Giustizia riguardanti principalmente la Direttiva quadro sulle acque (Water Framework Directive – WFD) e la Direttiva sull’Habitat (relativa alla conservazione delle risorse naturali). Il conflitto emergeva tra l’autorità regionale greca ed il Ministero dell’Ambiente greco, con una problematica relativa alla deviazione del fiume Acheelos, ritenuto quest’ultimo particolarmente rilevante dal punto di vista ambientale poiché considerato uno dei più importanti sistemi naturali d’acqua in Grecia, costituendo un ecosistema fluviale di particolare centralità. Per più di vent’anni, le autorità greche avevano tentato di deviare il fiume Acheelos, attraverso uno specifico progetto che aveva la finalità principale non soltanto di irrigare le terre coltivabili circostanti ma anche di creare una nuova produzione di elettricità mediante la creazione di un apposito sistema di canalizzazione delle acque volto a sfruttare il sistema idroelettrico ed a fornire acqua ai centri urbani limitrofi. Tuttavia, il Consiglio di Stato Greco aveva ripetutamente annullato una serie di decisioni amministrative legate al progetto iniziale sollevando numerosi interrogativi di natura ambientale sugli sviluppi successivi del progetto.
Allorquando le autorità greche tentarono di autorizzare lo stesso mediante un atto legislativo – e non più amministrativo – quindi attraverso l’approvazione del Parlamento greco, cercando di oltrepassare il Consiglio di Stato, la Corte nazionale greca richiese un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea per giudicare nel merito della compatibilità del progetto e delle relative misure amministrative e legislative adottate dalla Grecia con il diritto ambientale dell’Unione Europea. Nel 2006 infatti il Parlamento greco adottava la legge 3481/2006 che approvava la deviazione del fiume. La legge aggiungeva che in assenza di un programma nazionale per la gestione e l’amministrazione delle acque nazionali e di piani di gestione regionali, era possibile approvare programmi di utilizzo ad hoc per singoli bacini fluviali, come nel caso del progetto sulla deviazione del fiume Acheelos. L’art. 14 della Direttiva quadro 2000/60 sulla protezione delle acque sancisce che “Il successo della presente direttiva dipende da una stretta collaborazione e da un’azione coerente a livello locale, della Comunità e degli Stati membri, oltre che dall’informazione, dalla consultazione e dalla partecipazione dell’opinione pubblica, compresi gli utenti”[9]. Secondo la Corte greca che sottoponeva il caso alla CGUE, prima dell’adozione della Legge 3481/2006 non vi era stata un concreto meccanismo di consultazione delle autorità e della popolazione locale. Si ponevano quindi all’attenzione della Corte di Giustizia diversi interrogativi sia di natura economica che ambientali, volti a comprendere la compatibilità del progetto con le istanze sociali, ambientali ed economiche del territorio della Tessaglia, nel quale si trova il fiume in questione.
Per quanto riguardava le misure economiche, esse avevano ad oggetto la deviazione parziale delle acque del fiume Acheloos sul fiume Pineios in Tessaglia che avrebbe avuto conseguenze negative per lo stato delle acque[10]. Alla Corte era quindi chiesto se la deviazione dell’acqua da un fiume a un altro fosse consentita dalla Direttiva e, in tal caso, se potesse essere giustificata solo per servire altri interessi, in questo caso, la fornitura di acqua potabile, l’irrigazione delle aree circostanti e lo sviluppo di energia rinnovabile.
L’avvocato generale Kokott affrontò la questione nel dettaglio sostenendo che, sebbene non vi sia un divieto assoluto di deviazione delle acque nella Direttiva quadro summenzionata, tale divisione potrebbe avere un impatto significativo sull’ambiente e quindi essere incompatibile con gli obiettivi ambientali della Direttiva in esame[11]. Kokott osservava inoltre che, in talune circostanze specifiche, possono essere autorizzate deroghe agli obiettivi ambientali della Direttiva quadro. In particolare, il bilanciamento degli interessi ambientali ed economici nell’ambito della Direttiva quadro sulle acque deve garantire che le ragioni della deviazione idrica siano di interesse pubblico prevalente e che i benefici per l’ambiente e la società debbano essere compensati dai benefici per la salute e la sicurezza umana e finalizzati proprio alla realizzazione dello sviluppo sostenibile. L’Avvocato Generale riteneva quindi che l’approvvigionamento di acqua potabile fosse di centrale importanza per la salute umana, mentre la produzione di energia e l’irrigazione avrebbero potuto essere considerati un interesse pubblico legittimo per la comunità del territorio. Tuttavia, questi ultimi due interessi risultavano meno importanti dell’approvvigionamento di acqua potabile, oltre al fatto di essere collegati ad una inequivocabile natura economica nell’utilizzazione del fiume. Di conseguenza, era necessario che le autorità greche mettessero in atto un adeguato piano di valutazione d’impatto ambientale volto a bilanciare correttamente le istanze economiche e sociali con quelle di natura ambientale[12]. Seguendo il ragionamento dell’Avvocato generale Kokott, la Corte ha ritenuto che la Direttiva quadro sulle acque debba essere interpretata nel senso che: i) una deviazione idrica non deve essere tale da compromettere seriamente la realizzazione degli obiettivi ambientali della Direttiva quadro; ii) nella misura in cui la deviazione idrica rischia di avere tali effetti avversi, il consenso può essere dato se sono soddisfatte le condizioni stabilite nella Direttiva quadro; iii) il fatto che per il bacino idrografico ricevente sia impossibile soddisfare dalle proprie risorse idriche le sue esigenze in termini di acqua potabile, produzione di elettricità o irrigazione non è una condizione essenziale affinché una deviazione idrica sia compatibile con la direttiva quadro sulle acque, anche se le condizioni sono soddisfatte[13].
Per garantire trasparenza e correttezza nell’esercizio di bilanciamento, anche le disposizioni della Direttiva quadro sulla partecipazione pubblica risultavano pertinenti[14] nel ragionamento della Corte. Nel caso Acheloos, pertanto, fu sollevata un’ulteriore questione se il fatto che l’atto legislativo che approvava la deviazione del bacino fluviale – adottato senza consultazione pubblica – fosse compatibile con la direttiva, in particolare con l’articolo 14, paragrafo 1[15]. Purtroppo la Corte di giustizia dell’UE affrontò la questione in maniera assai rapida, limitandosi a considerare che un atto a livello parlamentare nazionale che approvava i piani di gestione dei bacini fluviali in cui non fosse stata attuata alcuna procedura di informazione pubblica, consultazione o partecipazione, non rientrava nell’ambito di applicazione dell’articolo 14(1) della Direttiva quadro sull’acqua[16]. Interessante notare che le conclusioni della Corte differiscono particolarmente da quelle dell’avvocato generale Kokott, che aveva invece ritenuto che la mancanza di consultazione potesse violare l’art. 14 laddove le persone fisiche e le parti interessate hanno il diritto di partecipare[17] concretamente all’attuazione della Direttiva quadro in generale, non limitandosi esclusivamente alla partecipazione di piani revisione e aggiornamento di gestione del bacino idrografico. L’avvocato Kokott osservava infatti che non vi erano eccezioni per le misure legislative previste dalla Direttiva quadro sulle acque e che pertanto le autorità pubbliche avrebbero dovuto integrare le procedure di partecipazione pubblica nel processo legislativo pertinente o nelle sue fasi preparatorie. D’altro canto la Corte stabiliva che l’impossibilità per il bacino idrografico ricevente di soddisfare le esigenze in termini di acqua potabile, produzione di elettricità o irrigazione dalle proprie risorse idriche non può essere ritenuta una conditio sine qua non per una deviazione legale, chiarendo che tale azione sarebbe lecita soltanto nella circostanza in cui soddisfasse i criteri di cui all’art. 4 della direttiva[18].
Alla luce di quanto detto, è possibile affermare che probabilmente i piani di gestione delle risorse idriche svolgeranno un ruolo importante per le valutazioni della Corte sulla compatibilità delle attività che causano il deterioramento dello stato della qualità delle acque con le condizioni della direttiva. Entrambe le decisioni di pianificazione del governo relative a bacini idrografici specifici e la partecipazione delle comunità locali, obbligatorie nello sviluppo di questi piani, sono passi importanti verso la determinazione di come lo sviluppo sostenibile può supportare attività specifiche che contribuiscono a scopi di sviluppo. Tuttavia, è opportuno sottolineare l’atteggiamento assai cauto della Corte nell’operare un corretto bilanciamento degli interessi economici con quelli ambientali, limitandosi quest’ultima a interpretare esclusivamente nel merito della compatibilità dell’iniziativa legislativa greca con la normativa europea in materia di acque. Ad ogni modo, il caso sulla deviazione del fiume Acheelos pone in essere alcune riflessioni sulla natura giuridica del principio di sviluppo sostenibile e sulla relativa applicazione nell’ambito dell’ordinamento europeo.
Come si è notato, i Trattati non mancano di rimandare al concetto di “sostenibilità”, quale requisito essenziale volto ad una crescita economica che contempli il dato ambientale e sociale nella sua natura interdisciplinare, grazie al quale vengono costantemente elaborate politiche europee che fanno dello sviluppo sostenibile il nucleo portante delle diverse attività normative in cui viene esercitata la competenza esclusiva o concorrente dell’UE. Tuttavia la Corte stenta a riconoscere al principio in questione la rilevanza che gli sembrerebbe essere attribuita dalle fonti primarie dell’ordinamento comunitario. Il caso Acheloos ha infatti dimostrato come la Corte abbia interpretato la Direttiva quadro sull’acqua omettendo palesemente di far riferimento allo sviluppo sostenibile allorquando questa richiamava l’art.14 della Direttiva proprio al fine di contemplare la necessità di coinvolgimento dell’opinione pubblica in progetti economici di rilievo nazionale che possono incidere in maniera significativa sull’ambiente, e quindi sulla flora e sulla fauna del territorio. Il riferimento implicito allo sviluppo sostenibile risulta essere un’occasione mancata per la Corte, avendo potuto sancire per la prima volta, mediante una pronuncia per rinvio pregiudiziale, l’applicazione concreta del principio nella definizione degli obiettivi comunitari. Essa avrebbe potuto dimostrare la virtuosità stessa del sistema regionale europeo nella corretta applicazione attraverso meccanismi giurisdizionali dello sviluppo sostenibile, mostrando la pregevolezza che il sistema normativo e giurisdizionale europeo avrebbe riservato ad un principio ancora scarsamente applicato dalle Corti nazionali e regionali, se non attraverso una prassi più diffusa (ma assai marginale) legata alle Corti che operano ratione materia nell’ambito della tutela dei diritti umani.
Note
[1] Articoli 3(3), 5 e 21 (5) del TUE.
[2] T. Kramer, Sustainable Development in the EC, in H. Bugge e C. Voigt (eds), Sustainable Development in International and National Law, Groningen, Europa Law, 2008, p.379 ss.
[3] Il Trattato di Maastricht ha introdotto questi riferimenti negli art. 2 e art. 130 del TCE.
[4] Questa affermazione era in linea con il quinto programma del febbraio 1993 (nella GU n. C 138 del 17 maggio 1993, spec. p. 24 ss.). Il quinto programma d’azione (1993-2000) adottato l’1.2.1993 (Gazzetta ufficiale n. C 138 del 17.5.1993) si basava sui principi dello sviluppo sostenibile di prevenzione e precauzione e sulla condivisione delle responsabilità, come illustrato nella Dichiarazione del Capi di Stato e di governo della Comunità (26.6.1990) che ha come obiettivo principale la promozione di una crescita sostenibile rispettosa dell’ambiente (art. 2) e specifica che la politica ambientale deve impegnarsi nella sua protezione ed essere integrata nella definizione e attuazione di altre politiche comunitarie. La valutazione complessiva del quinto programma ha permesso di concludere che, nonostante gli attuali progressi nella riduzione dei livelli di inquinamento in alcune aree, i problemi persistono e l’ambiente continuerà a deteriorarsi a meno che non vi siano: a) ulteriori progressi nell’attuazione della legislazione ambientale in gli Stati membri; b) una migliore e più profonda integrazione dell’ambiente nelle politiche economiche e sociali che esercitano una pressione sull’ambiente; c) maggiore responsabilità dei cittadini e delle parti interessate nei confronti dell’ambiente; d) un rinnovato impulso a tutte le misure per affrontare una serie di problemi ambientali gravi e persistenti, nonché problemi emergenti.
In questo contesto è stato sviluppato il sesto programma d’azione per l’ambiente, che fissa obiettivi e priorità ambientali che costituiranno parte integrante della strategia dell’UE per lo sviluppo sostenibile. Questo documento ribadisce la necessità di migliorare l’attuazione della legislazione ambientale esistente da parte degli Stati membri, su cui la Commissione intende esercitare ulteriori pressioni sugli Stati membri. Il documento sottolinea inoltre la necessità di continuare a integrare le considerazioni ambientali in altre politiche, compresi i trasporti, l’energia e l’agricoltura, nonché l’importanza della pianificazione territoriale e delle misure adottate a livello locale e regionale, al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile. Nella maggior parte dei settori, il programma d’azione ambientale si limita a fissare obiettivi generali, piuttosto che obiettivi specifici. Per ciascuna delle quattro aree prioritarie (cambiamenti climatici, ambiente naturale e biodiversità, ambiente e salute e uso sostenibile delle risorse naturali e gestione dei rifiuti) il programma illustra le problematiche, definisce gli obiettivi ed elenca le azioni prioritarie da intraprendere. Per far fronte a vari problemi ambientali, il documento include una serie di “strategie tematiche”, vale a dire strumenti che integrano misure diverse, al fine di conseguire obiettivi ambientali in modo economico.
[5] Per un interessante approfondimento dell’elaborazione di politiche europee nell’ambito dello sviluppo sostenibile, si veda L. Kramer, EU Environmental Law, Sweet &Maxwell, 7th edition (2012), pp.9-11.
[6] Kramer, Sustainable Development: in the EC (n.83), 1999, pp.392-393; A. Ross-Robertson, Is the Environment Getting Squeezed-Out of Sustainable Development? Public Law Review, 2003, p. 249.
[7] Anche se ha avuto l’opportunità di farlo: Case C-142/95 P Associazione degli Agricoltori della Provincia di Rovigo v. Commission [1996] ECRl-6669 and, Case C-371/98 Rv Secretary of State for Environment, Transport and the Regions, ex p first corporate Shipping [2000] ECR-I 9235.
[8] C-43/10, decisione dell’11 Settembre 2012. Per il rinvio pregiudiziale, si veda anche l’art. 267 TFEU.
[9] “Member States shall encourage the active involvement of all interested parties in the implementation of this Directive, in particular in the production, review and updating of the river basin management plans. Member States shall ensure that, for-each river basin district, they publish and make available for comments to the public, including users”. Direttiva quadro 2000/60 sulla protezione delle acque.
[10] Le conseguenze erano prevalentemente legate a problematiche di natura ambientale e sull’eventuale rischio di pregiudicare in maniera irrevocabile l’ambiente acquatico e la flora e la fauna circostanti al fiume Acheelos.
[11] Conclusions of AG Kokott in Case C-43/10 Nomarchiaki Aftodiokisi Aitoloakarnanias, opinione del 13 ottobre 2011, para 66-67.
[12] Ibidem, para 83-91.
[13] Nomarchiaki (n 162) para 69.
[14] A tal proposito, si veda Public participation in relation to the water framework directive, Guidance document N. 8, 6 febbraio 2012.
[15] Cfr. nota n.9
[16] Nomarchiaki (n 162) paras 74-75.
[17] Come già stabilito dalla Corte nel caso C-32/05 Commissione c. Lussemburgo (2006) ECR 11323,para 80-81.
[18] Così l’art. 4(2-3) della Direttiva “ii. Member States shall protect, enhance and restore all bodies of surface water, subject to the application of subparagraph (iii) for artificial and heavily modified bodies of water, with the aim of achieving good surface water status at the latest 15 years after the date of entry into force of this Directive, […]; iii. Member States shall protect and enhance all artificial and heavily modified bodies of water, with the aim of achieving good ecological potential and good surface water chemical status at the latest 15 years from the date of entry into force of this Directive […].
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