Ancora oggi la pirateria è un fenomeno molto diffuso, gli attacchi alle navi mercantili, alle installazioni petrolifere costiere e alle piattaforme Off-shore sono sempre più frequenti.
L’ultimo report pubblicato dall’ International Maritime Bureau (IMB) riporta che nel primo trimestre del 2017 sono stati 47 gli episodi verificatesi.[1]La situazione sembrerebbe migliorata in Africa ma continua ad aumentare nel Sud-est Asiatico. Ne parliamo con il Capitano di Fregata Manuel Moreno Minuto [2] , che ci presenta una panoramica del fenomeno, degli strumenti di contrasto attuati dalle Organizzazioni Internazionali e dagli Stati.
D: Comandante, la pirateria resta ancora un fenomeno molto diffuso anche se negli anni passati sono stati attuati strumenti giuridici ai fini del contrasto come la Convenzione di Ginevra sull’alto mare del 1958 e la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 1982[3].
R: La pirateria è un fenomeno criminoso antichissimo, di fatto coevo al commercio marittimo, ma ha trovato solo di recente, dopo la Seconda Guerra Mondiale, la sua collocazione all’interno del Diritto Internazionale. Nonostante i danni economici e le innumerevoli vittime, la pirateria è sopravvissuta nei secoli grazie alla rivalità tra le potenze marittime – sia in Mediterraneo che negli Oceani- che hanno sfruttato il furto ed il sequestro di persona a danno dei mercantili, come strumento di pressione contro i propri avversari.
La coesistenza tra la pirateria e la “guerra di corsa” legittimata da specifiche “lettere patenti” da parte di un sovrano[4] dimostrano che a parità di intenti, il depredare il naviglio mercantile poteva diventare un utile esercizio geostrategico. Nel diritto interno degli stati la pirateria compare già in epoca romana con l’approvazione nel 67 a.C. della LexGabinia (Lex de piratispersequendis) che concesse ampi poteri a Pompeo Magno per la condotta di una campagna in Mediterraneo Orientale.
Un altro esempio in cui si combinano politica, religione e diritto riguarda le colonie spagnole del Nuovo Mondo nelle quali, in virtù di un editto del XVI secolo era proibito l’accesso ai “corsaros luteranos”. In Inghilterra nel 1699 una legge concedeva ad alcuni tribunali dell’Ammiragliato (quindi militari) di occuparsi dei casi di pirateria nelle colonie oltremare del nuovo mondo[5].
La pirateria per tutto il XVIII e XIX secolo rimase una fattispecie giuridica inserita nei codici interni degli stati che adottarono strategie tra di loro disomogenee. Alcuni nazioni prevedono il reato nel Codice Penale, altre nel Codice della Navigazione, mentre in taluni paesi il reato specifico non è stato istituito rimandando ai generici casi di furto, lesioni o omicidio.
La prima bozza di legislazione internazionale sulla pirateria si deve ad uno studio del 1932 della Harvard Law School commissionato dalla Società delle Nazioni che costituì la base per stesura dell’articolo 15 della convenzione di Ginevra del 1958. La convenzione UNCLOS del 1982, all’art. 100, definisce la pirateria un reato a “giurisdizione universale” che svincola il crimine dai normali ed usuali legami di competenza territoriale. Qualsiasi nazione può quindi giudicare un soggetto che compie questo tipo di delitto, qualora questo siano rispettate alcune condizioni: esso sia effettuato a scopo di rapina (animus furandi), avvenga in “Alto Mare”, vi sia l’ausilio di un natante terzo (art. 101).
Nel caso, per esempio, dell’Operazione Atalanta dell’Unione Europea il personale militare delle unità navali può trasferire i sospettati di pirateria di qualsivoglia nazionalità presso i tribunali del Kenia e delle Seychelles con cui l’EU ha siglato specifici accordi. La convezione richiama inoltre gli Stati alla collaborazione nella repressione della pirateria, e questo sta avvenendo nei quattro principali bacini di insorgenza del fenomeno: Golfo di Aden, Golfo di Guinea, Stretto della Malacca, Mar Cinese Meridionale.
La collaborazione è naturalmente influenzata dalle circostanze geografiche e strategiche di ogni area, ma in generale essa passa attraverso lo scambio di informazioni, pattugliamenti aeromarittimi congiunti delle aree a rischio e non ultimo delle indispensabili politiche di sviluppo economico e sociale delle aree costiere interessate al fenomeno. Per un’analisi dettagliata ed esaustiva sulle origini sociali e geopolitiche della pirateria suggerisco la lettura dell’interessante volume “Guerra e Mare” dell’Ammiraglio Sanfelice di Monteforte.
D: Le Nazioni Unite[6], l’Unione Europea[7] e la Nato[8], hanno adottato risoluzioni e hanno dato vita ad operazioni anti pirateria. La Marina Militare Italiana che ruolo ricopre in queste operazioni?
R: L’Italia ,quale stato a forte vocazione marittima, e membro attivo della Comunità Internazionale, ha partecipato nel corso dell’ultimo ventennio a tutte le operazioni di antipirateria condotte dalla NATO e dall’UE nel Golfo di Aden. L’impegno del nostro paese si è concretizzato attraverso gli uomini ed i mezzi della Marina Militare.
In particolare, sono state seguite due linee d’azione, una che prevede il pattugliamento di determinare aree di mare da parte di unità di livello fregata o cacciatorpediniere, e la scorta diretta di navi mercantili di particolare interesse. Ad esempio nel corso dei mesi di novembre e dicembre 2016 la Fregata Carabiniere, nell’ambito della dell’operazione europea Atalanta, ha supportato l’UNFAO[9] scortando il mercantile KomarcoKestrel[10]noleggiato dalla Nazioni Unite per la posa di Fishing AggregatingDevices lungo la costa somala. Una delle attività internazionali con lo scopo di ricreare un tessuto lavorativo di pesca costiera alternativo all’attività di pirateria.
La seconda linea d’azione ha visto l’impiego di personale militare, i Nuclei Militari di Protezione (NMP), a bordo dei mercantili in transito in aree ad elevato rischio di pirateria. Questa procedura è stata attivata in seguito ai numerosi attacchi di pirati somali del 2010, con il D.M. 1 Settembre 2011 a cui è seguito un Protocollo d’Intesa tra il Ministero della Difesa e la Confederazione Italiana Armatori. L’impiego degli NMP è stato in seguito affiancato da quello di guardie giurate private a mente del Decreto Ministero Interno 28/12/2012 n° 266, G.U. 29/03/2013 “Regolamento sull’impiego di guardie giurate a bordo delle navi mercantili italiane[11]”.
L’azione di contrasto alla pirateria nel Golfo di Aden con navi militari è lungi da considerarsi ultimata a causa degli sviluppi del conflitto in Yemen che aumenta le condizioni di insicurezza dell’area[12]. Nello scorso mese di Aprile la Fregata Espero della MMI, inserita nel dispositivo Atalanta, ha contribuito a sventare un attacco di pirati in coordinamento con unità militari di Pakistan, Cina, India e Stati Uniti[13].
D: Le navi non sono l’unico bersaglio dei pirati, molto spesso sono soggette ad attacchi pirati anche le piattaforme off-shore. Il Diritto Internazionale non definisce lo status giuridico delle piattaforme, a tal proposito quale reato può essere ipotizzabile?
R: Le piattaforme petrolifere rappresentano un potenziale obiettivo dei pirati essendo presenti a bordo sia beni di valore che personale da poter sequestrare e sottoporre a riscatto. Tuttavia il loro status giuridico non è univocamente definito, infatti, esso può corrispondere sia a quello di “Nave”, che a quello di “Installazione” nel caso esista un collegamento fisico con il fondale marino. Tale distinzione purtroppo però non è uniformemente richiamata da tutte le convenzioni internazionali.
Altro fattore rilevante nell’applicazione del diritto è quello della posizione geografica rispetto alle aree di sovranità dello Stato di Bandiera della piattaforma, e dello Stato Costiero dove si svolgono le operazioni. Una piattaforma può infatti trovarsi all’interno delle Acque Territoriali, nella Zona Contigua, nella Zona Economica Esclusiva, sulla Piattaforma Continentale e infine nell’Alto Mare[14]. La posizione della struttura insieme al suo status determinano una differente applicazione del diritto pattizio internazionale.
Nel caso la piattaforma corrisponda al regime di “Nave” ad essa si applicano le norme della “giurisdizione universale” antipirateria previste nell’Alto Mare dagli artt.100-105-110 dell’UNCLOS. Nelle acque territoriali questo regime si modifica a favore dello Stato di Bandiera per il quale ex art. 27 UNCLOS «The criminal jurisdiction of the coastal State should not be exercised on board a foreign shippassing through the territorial sea», tale criterio tuttavia si attenua qualora le conseguenze del reato compiuto a bordo si estendano alle acque territoriali oppure «if the crime is of a kind to disturb the peace of the country or the good order of the territoria lsea».
Qualora invece la piattaforma si configuri come “Installazione”, le maggiori responsabilità in termini di antipirateria ricadono sullo stato costiero che in virtù dell’UNCLOS detiene alcuni specifici poteri. L’art. 2 prevede che nelle acque territoriali «The sovereignty of a coastal State extends, beyond its land territory and internal waters». Inoltre all’art. 25: «The coastal State may take the necessary steps in it sterritorial sea to prevent passage which is not innocent». Nella Zona Contigua in forza dell’art. 33 i poteri si attenuano a favore di misure atte a «prevent infringement of its customs, fiscal, immigration or sanitary laws and regulations with initsterritory or territorial sea». Infine nella Zona Economica Esclusiva e Piattaforma continentale pertinente lo Stato costiero esso possiede giurisdizione esclusiva limitatamente a «customs, fiscal, health, safety and immigrationlaws and reguations» (artt. 60-80). Questo sistema di regole, apparentemente stringenti, tuttavia presenta scarsa applicabilità qualora lo Stato Costiero non possieda i mezzi per un controllo efficace sulle aree di mare di sua pertinenza, o nell’ipotesi in cui esso si trovi nella condizione di “Stato Fallito” non prevista dalle regole dell’UNCLOS.
D: La sicurezza delle Piattaforme non è soltanto minata dalla pirateria, molto spesso queste sono bersaglio di gruppi terroristici.
R: Il terrorismo marittimo non è un fenomeno nuovo ed esclusivo di questo scorcio di secolo, ed in effetti il confine con la pirateria è, a parere di alcuni autori, piuttosto labile soprattutto se si considerano alcuni aspetti operativi e pratici delle due attività. Il pilastro giuridico posto a garanzia della sicurezza delle piattaforme è la convenzione SUA (Suppression of UnlawfulActs) firmata a Roma nel 1988 e frutto del famoso episodio di terrorismo marittimo a bordo della nave passeggeri italiana Achille Lauro.
La convenzione tratta in maniera specifica il caso delle navi mercantili impegnate in viaggi internazionali, e sottoposte ad atti di violenza che possono sfociare in reati contro la persona o contro la sicurezza della navigazione. Essa si applica (art. 3) sia alle navi che al personale di bandiera di uno Stato contraente e nelle sue acque territoriali. L’art. 6 inoltre stabilisce la giurisdizione di uno Stato aderente alla Convezione ogni qualvolta sia minacciata la vita di un cittadino del medesimo Stato.
Ulteriore principio espresso dalla Convenzione riguarda l’obbligo da parte dei Contraenti di stabilire adeguate norme penali per i reati previsti dall’art. 3 e il principio di «aut dedere aut judicare» per evitare la non punibilità di questi crimini. Il Protocollo SUA 1988 si applica con gli stessi principi alle piattaforme, definite come «installation or structure permanently attached to the sea-bed».
Questa rigida definizione, secondo alcuni autori[15], creerebbe un gap applicativo per le piattaforme mobili che conducono operazioni Off-Shore e non rientrano nella categoria Nave avendo un collegamento con il fondo di tipo temporaneo. Altro problema comune a Convenzione e Protocollo riguarda il ruolo di una eventuale nave coinvolta nelle violenze, per la quale non è citato nessun potere coercitivo a differenza di quelli previsti dalle norme antipirateria dell’UNCLOS.
L’ordinamento italiano con la Legge 28 Dicembre 1989 n. 422 ha ratificato e dato esecuzione alla Convenzione e al Protocollo SUA 1988. Nel testo italiano all’art. 3 i profili di reato si pongono indistintamente per navi e installazioni fisse battenti bandiera italiana. Al successivo art. 4 viene specificato che a richiesta del Ministro della Giustizia è punibile il cittadino straniero che commette reati a bordo di nave italiana o di installazione fissa che si trova sulla piattaforma continentale italiana.
Nel 2005 Convenzione e Protocollo sono stati aggiornati espandendo in particolare le ipotesi di reato possibili utilizzando una «Nave» ovvero la commissione di atti di terrorismo, la proliferazione di armi di distruzione di massa e il trasporto di terroristi .
Il grande limite dell’impianto legislativo SUA del 2005 è il suo basso numero di ratifiche, tra cui non figurano alcune grandi potenze marittime quali Stati Uniti, Cina, Russia, Francia e Regno Unito[16].
Una lacuna giuridica che mal si concilia con la velocità e letalità con cui la criminalità e il terrorismo potranno colpire nei prossimi anni le attività marittime Off-Shore, e che richiede già oggi uno sforzo globale in termini di uomini e mezzi da parte degli stati con rilevanti interessi marittimi.
[1]https://www.icc-ccs.org/index.php/piracy-reporting-centre/live-piracy-report
[2] Manuel Moreno Minuto è Capitano di Fregata, appartenente alla Componente Subacquea della Marina Militare. Ricopre l’incarico di Capo Reparto Operazioni presso il Comando Flottiglia Sommergibili. Collabora con la “Rivista Marittima”, “ Storia Militare” ed è docente del Corso “Terrorismo e Mutazioni Geopolitiche” presso la SIOI.
[3] La Convenzione e delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 1982 (UNCLOS ,United Nations Convention on the Law of the Sea) definisce la pirateria come un atto illegittimo di violenza o depredazione in alto mare da navi private a fine economico. L’Italia ha ratificato entrambe le Convenzioni rispettivamente nel 1961 con la legge n.1658 e con la legge n. 689 del 2 dicembre 1994.
[4]Questa forma di “guerriglia marittima” venne abolita il 16 Aprile 1856 dagli Stati firmatari del Trattato di Parigi. Tra i plenipotenziari firmatari figura il Cavour rappresentante il Regno di Sardegna.
[5] Ferdinando Sanfelice di Monteforte, Guerra e Mare, Mursia, Milano, 2015.
[6] Il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato numerose Risoluzioni, la prima n. 1816/2008.
[7] L’Unione Europea nell’ambito della PSDC ha lanciato Joint Action nel 2008 e la Missione militare Atalanta.
[8] La Nato ha partecipato alla lotta alla pirateria con la missione AlliedProtector e oggi con l’ Operazione Ocean Shield.
[9]United Nations Food and Agriculture Organization.
[10]http://www.marina.difesa.it/Notiziario-online/Pagine/20160229_carabiniere_UNFAO.aspx.
[11]http://www.altalex.com/documents/leggi/2013/04/03/regolamento-sull-impiego-di-guardie-giurate-a-bordo-delle-navi-mercantili-italiane.
[12]https://icc-ccs.org/index.php/news/1229-maritime-piracy-report-sees-first-somali-hijackings-after-five-year-lull.
[13]http://www.difesa.it/OperazioniMilitari/op_intern_corso/Atalanta_OceanShield/notizie_teatro/Pagine/operazione-Atalanta-nave-Espero-intervento-antipirateria.aspx.
[14] Secondo quanto previsto dall’UNCLOS 1982 le Acque Territoriali si possono estendere fino alle 12 miglia nautiche dalla linea di base dello Stato Costiero, la fascia tra le 12 miglia e le 24 viene indicata quale Zona Contigua, oltre tale limite inizia l’Alto Mare. La Zona Economica Esclusiva si può estendere fino a 200 miglia dalla linea di base della costa, mentre per la Piattaforma Continentale si applicano criteri geografici specifici.
[15]http://ensec.org/index.php?option=com_content&view=article&id=453:protecting-offshore-oil-and-gas-installations-security-threats-and-countervailing-measures&catid=137:issue-content&Itemid=422.
[16] https://www.unodc.org/tldb/pdf/ratification_status_no_access.rtf.
Copertina : Caspar David Friedrich: “Lebensstufen”.