La disciplina, introdotta dalla legge 145/2016, delle procedure di autorizzazione, proroga e finanziamento della partecipazione italiana alle missioni internazionali al di fuori dello stato di guerra.
A cura di Lorenzo Venturi
Background normativo
La legge 21 luglio 2016, n. 145 (legge-quadro sulle missioni internazionali) disciplina la partecipazione delle Forze armate, delle Forze di polizia ad ordinamento militare o civile e dei corpi civili di pace a missioni internazionali istituite nell’ambito dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) o di altre organizzazioni internazionali cui l’Italia appartiene o comunque istituite in conformità al diritto internazionale, al di fuori dello stato di guerra. Per quanto concerne le modalità procedurali di autorizzazione e finanziamento, è fatta distinzione fra l’avvio di nuove missioni e la proroga delle stesse per l’anno successivo. Per l’avvio di nuove missioni, è richiesta un’apposita delibera del Consiglio dei Ministri, da comunicare tempestivamente alle Camere per la sua autorizzazione[1]. Tra i requisiti richiesti, rileva qui l’indicazione nella delibera del fabbisogno finanziario per l’anno in corso, nonché l’allegazione di una relazione tecnica sulla quantificazione degli oneri di tale missione e la relativa copertura finanziaria, ai sensi della legge di contabilità e finanza pubblica[2]. Per l’anno corrente, il Consiglio dei Ministri ha deliberato l’avvio di quattro nuove missioni internazionali, rispettivamente in Ucraina, Libia, Niger e Burkina Faso[3]. La proroga delle missioni in corso è invece disposta in un’apposita sessione parlamentare.
Entro il 31 dicembre di ogni anno, il Governo presenta alle Camere una relazione analitica sulle missioni in corso – anch’essa correlata da una relazione tecnica sulla quantificazione dei relativi oneri – con conseguente discussione ed emanazione di apposite delibere parlamentari per la loro prosecuzione.
In particolare, per l’anno corrente le missioni per cui è stata decisa la prosecuzione attengono principalmente al c.d. Mediterraneo allargato, nonché alla presenza navale italiana nell’area indo-pacifica.
Il Fondo missioni
Per quanto attiene al profilo finanziario, l’art.4 della legge-quadro ha previsto l’istituzione di un apposito Fondo – il c.d. “Fondo missioni” – la cui dotazione è stabilita annualmente dalla legge di bilancio, ovvero da appositi provvedimenti legislativi. Conformemente al generale obbligo di copertura delle leggi di spesa[4], il secondo comma dispone che gli importi del Fondo missioni sono destinati alle politiche di cooperazione allo sviluppo per il sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione[5] e sono impiegati nel quadro della programmazione triennale, proposta dal Ministro degli Esteri ed approvata dal Consiglio dei Ministri entro il 31 marzo di ogni anno[6].
Passando all’aspetto procedurale, la ripartizione delle risorse del Fondo avviene mediante uno o più D.P.C.M. su proposta dei Ministri degli Esteri, dell’Interno e dell’Economia, adottati entro 60 giorni dalla data di approvazione degli atti di indirizzo delle Camere. Lo schema di riparto, corredato della relazione tecnica esplicativa, è trasmesso alle Commissioni competenti per materia, le quali rendono un parere entro 20 giorni dall’assegnazione.
Il Governo può decidere di conformarsi a tali pareri ovvero trasmettere nuovamente i testi alle Camere, con eventuali osservazioni, modificazioni ed altri elementi integrativi di informazione e motivazione. Il termine per le relative Commissioni per la formulazione del secondo parere è di dieci giorni, decorso il quale i decreti di riparto possono essere comunque adottati. Prima dell’emanazione dei decreti di riparto del Fondo, le amministrazioni competenti sono autorizzate a sostenere spese trimestrali per la prosecuzione delle missioni in atto, in proporzione alle risorse che verranno assegnate con i decreti definitivi a ciascuna missione.
A tal fine il MEF, su richiesta delle amministrazioni interessate, può disporre un’anticipazione di tesoreria, la quale non può essere superiore al 75% delle spese quantificate nella relazione tecnica sulla quantificazione degli oneri finanziari, conformemente alla dotazione del Fondo. Tale anticipazione deve intervenire entro 10 giorni dalla data di presentazione alle Camere delle deliberazioni di avvio di nuove missioni, ovvero dalla data di approvazione per la prosecuzione di missioni correnti. Il termine per estinguere tale anticipazione è fissato a 30 giorni dall’assegnazione delle suddette risorse. Per quanto concerne l’attuazione del piano di riparto del Fondo missioni, i relativi importi sono trasferiti dal MEF al Ministero della Difesa, con apposito decreto autorizzativo[7].
Procedure speciali
È apposta una disciplina derogatoria alle procedure generali di finanziamento e di spesa, per specifici casi di urgenza e necessità. Anzitutto, in caso di esigenze urgenti connesse con l’operatività dei contingenti impiegati nelle missioni internazionali, è possibile attivare le procedure d’urgenza previste dalla normativa vigente per l’acquisizione di beni e servizi, solo previo accertamento dell’impossibilità di provvedere attraverso contratti accentrati già eseguibili. È prevista poi una seconda deroga ancora più vistosa rispetto alla precedente.
I Ministeri della Difesa, dell’Interno e dell’Economia, nei casi di necessità e urgenza, possono infatti ricorrere ad acquisti e a lavori da eseguire in economia, anche in deroga alle disposizioni di contabilità generale dello Stato e ai capitolati d’oneri. Data l’ampia portata di tale potere, altrettanto ampie sono le sue delimitazioni: è infatti stabilito il limite complessivo di 50 milioni di euro annui, da detrarre dalle risorse finanziarie del Fondo missioni. Inoltre, sono tassativamente indicate le esigenze del caso concreto legittimanti il ricorso a tale procedura: la revisione generale di mezzi da combattimento e da trasporto, l’esecuzione di opere infrastrutturali aggiuntive ed integrative, l’acquisizione di materiali d’armamento, equipaggiamenti individuali, apparati di comunicazione e per la difesa nucleare, biologica e chimica. Per i due casi qui sopra analizzati, è dovere del Ministro dell’Economia apportare con decreto le occorrenti variazioni di bilancio, perché non ne sia compromesso l’equilibrio[8].
È prevista infine una terza ipotesi: ai comandanti dei contingenti militari che partecipano alle missioni internazionali può essere concessa l’autorizzazione a disporre interventi, acquisti o lavori da eseguire in economia, anche in deroga alle disposizioni di contabilità generale dello Stato. Come nel caso precedente, la portata di tale autorizzazione è limitata alle situazioni di necessità e di urgenza, per cui è richiesto un intervento volto a sopperire a esigenze di prima necessità della popolazione locale, compreso il ripristino dei servizi essenziali.
Tali interventi non devono eccedere il limite annuo complessivo stabilito con i D.P.C.M. di ripartizione delle risorse del Fondo. Anche nel caso di specie, sono apportate le occorrenti variazioni di bilancio.
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Pagamenti effettuati da organizzazioni internazionali e Stati esteri
La legge infine prende in considerazione le ipotesi di pagamenti effettuati dall’ONU ovvero da altre organizzazioni internazionali o Stati esteri nell’ambito delle missioni internazionali. In quest’ultima ipotesi, i pagamenti possono essere a qualsiasi titolo, come corrispettivo di prestazioni rese dalle Forze armate italiane, dalla Polizia di Stato e dal Corpo della Guardia di Finanza, i quali devono essere versati in entrata, per poi essere riassegnati relativamente alle quote di pertinenza fra i vari dicasteri[9]. Per quanto attiene ai pagamenti effettuati a qualsiasi titolo dall’ONU, come corrispettivo di prestazioni rese dalle Forze armate italiane, questi sono versati nel Fondo missioni.
Quadro comparato
Nel panorama europeo questa disciplina costituisce un unicum in materia contabile: pochi Stati disciplinano specificamente la materia, dal momento che la maggior parte di essi rimette il finanziamento delle missioni internazionali e l’allocazione dei relativi fondi alle leggi di bilancio e agli stati di previsione dei Ministeri della Difesa. Più dettagliate risultano le discipline di Germania, Spagna e Francia[10]. Nel primo caso, la materia si fonda sulla centralità del Bundestag[11] all’interno della procedura di autorizzazione delle missioni internazionali, con conseguente allocazione dei fondi al Ministero federale della Difesa. Nel paese iberico, il finanziamento delle “missioni internazionali con la partecipazione delle Forze armate spagnole” avviene sulla base di un’apposito programma (122M – “Spese operative delle Forze armate”) inserito nella legge annuale sul bilancio dello Stato. In Francia, analogamente al nostro ordinamento, la materia è disciplinata da un’apposita legge (LOI nº2018-607), la quale attribuisce un ruolo centrale al Ministero delle Forze armate. Andando oltreoceano, nell’ordinamento statunitense la distribuzione dei fondi per le overseas operations avviene secondo le previsioni del Defense Budget, mentre la ripartizione avviene ad opera del Department of Defense (DoD)[12].
Note
[1] “Le Camere possono altresì emanare atti di indirizzo per il Governo, definendone gli eventuali impegni, ovvero negare tale autorizzazione.”{cfr. XVIII Legislatura – Dossier n. 105 – Senato della Repubblica Autorizzazione e proroga missioni internazionali e interventi di cooperazione e sviluppo per l’anno 2022 – Doc. XXV, n. 5 e Doc. XXVI, n. 5., pag. 3.}
[2] “Le deliberazioni trasmesse dal Governo alle Camere, di cui al comma 2, sono corredate della relazione tecnica sulla quantificazione dei relativi oneri, verificata ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196.” {cfr. art.2, comma 2-bis, legge n. 145/2016}
[3] {cfr. Comunicato stampa del Consiglio dei Ministri n.32.}
[4] “Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.”{cfr. art. 81, comma 1, Cost.}
[5] “Dalle comunicazioni rese dai ministri degli Affari Esteri e della Difesa sulla partecipazione dell’Italia alle missioni internazionali per il 2023 davanti alle commissioni riunite Esteri e Difesa della Camera ed Esteri del Senato, emerge l’importanza di ripensare all’approccio alle missioni internazionali, ponendo l’accento sulla possibilità di incrementare l’indice di sviluppo dei Paesi destinatari delle missioni.” {cfr. Giorgia Colucci e Simone Cantarini, «Governo Meloni valuta nuovo approccio alle missioni internazionali per creare sicurezza e sviluppo», EURACTIV Italia, 18 maggio 2023.}
[6] Si parla qui della programmazione triennale di cui all’articolo 12, comma 5, della legge 11 agosto 2014, n. 125. Nella medesima legge (capo IV) sono poi disciplinati l’Agenzia per la cooperazione allo sviluppo, della Direzione Generale per la cooperazione allo sviluppo e il Comitato congiunto per la cooperazione allo sviluppo, quali coadiuvanti del Ministero degli Affari Esteri, con funzioni di attuazione delle politiche di cooperazione allo sviluppo. {cfr. legge 11 agosto 2014, n. 125}
[7] “Per il 2023 l’ammontare dei fondi appostati è di 1 miliardo e 700 milioni di euro, come attestato nello stato di previsione del MEF.” {cfr. XVIII Legislatura – Dossier n. 105 – Senato della Repubblica Autorizzazione e proroga missioni internazionali e interventi di cooperazione e sviluppo per l’anno 2022 – Doc. XXV, n. 5 e Doc. XXVI, n. 5, pag. 4.}
[8] cfr. supra nota (4)
[9] “Il fondo [per l’efficienza dello strumento militare] è, altresì, alimentato con i pagamenti a qualunque titolo effettuati da Stati od organizzazioni internazionali, ivi compresi i rimborsi corrisposti dall’Organizzazione delle Nazioni Unite, quale corrispettivo direttamente collegato alle prestazioni rese dalle Forze armate italiane nell’ambito delle missioni internazionali. […]” {cfr. art. 616, comma 2, d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66 – codice dell’ordinamento militare}
[10] {cfr. XVIII Legislatura – Dossier n. 105 – Senato della Repubblica Autorizzazione e proroga missioni internazionali e interventi di cooperazione e sviluppo per l’anno 2022 – Doc. XXV, n. 5 e Doc. XXVI, n. 5, pag. 22.}
[11] {cfr. Wagner, W. M. (2017). The Bundestag as champion of parliamentary control of military missions. S+F Sicherheit und Frieden, 35(2), 60-65.}
[12] “Each year federal agencies receive funding from Congress, known as budgetary resources . In FY 2023, the Department of Defense (DOD) had $1.80 Trillion distributed among its 6 sub-components. Agencies spend available budgetary resources by making financial promises called obligations . In this section, we show the total budgetary resources broken out by agency sub-component and how much of that funding has been obligated for the fiscal year selected.” {cfr. https://www.usaspending.gov/agency/department-of-defense?fy=2023}
Foto copertina: Palazzo della Farnesina sede del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale (MAECI)