La III cumbre UE-CELAC del 17-18 de julio 2023 ha intentado lograr – o por lo menos empezar a hacerlo – uno de los objetivos fijados por España en el marco de su Presidencia del Consejo de la UE: recuperar y reforzar, tras ocho años de distanciamiento, la relación europea con aquella región del mundo melting-pot de diferentes problemas económico-sociales, la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños.
Martina Maddaluno
Introducción. Fragmentos historicos.
El 17-18 de junio 2023, los dirigentes de la Unión Europea y los de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) se han reunido en Bruselas para celebrar la tercera cumbre UE-CELAC. La primera tuvo lugar en Santiago el 26 y 27 de enero de 2013, mientras la segunda (y última) fue organizada dos años después, en particular en Bruselas los días 10 y 11 junio de 2015[1]. Aunque hay que subrayar que este diálogo birregional no tiene sólo diez años, no empezó en 2013 después de la Declaración de Caracas y la creación oficial de este fragil organismo de integración regional interlocutor a la UE, hay que mirar más atrás en la historia. Dejando a un lado las primeras relaciones birregionales de los años ’70-’90 con el intento de favorecer los procesos de paz centroamericanos, fue en 1986, con la entrada de España y Portugal a la CE, que la region latinoamericana y caribeña se insertó en la agenda comunitaria de forma permanente. La primera cumbre de 1999 entre los 15 Jefes de Estado y de Gobierno europeos y los 12 del Grupo de Río fue la ocasión para lanzar una nueva alianza estratégica en el panorama internacional de la época caracterizado por un ambiente multilateral aún funcionante y una economía que todavía no había sufrido los cuatro shocks que, a partir de la primera década de los años 2000, la debilitaron casi irreversiblemente.
«Los principios de no intervención, el respeto de la soberanía, la igualdad entre Estados y la autodeterminación constituyen la base de las relaciones entre nuestras regiones» concluyeron los dirigentes UE-LAC en la Declaración de Río de Janeiro de 1999[2]. Expresaron también su apoyo a la Organización Mundial del Comercio (OMC) y sus reglas de juego. Desde aquel momento, las regiones empezaron a reunirse con cadencia casi bianual, creando uno de los principales canales institucionales: en Madrid (2002), Guadalajara (2004), Viena (2006), Lima (2008), otra vez Madrid (2010), Santiago de Chile (2013) y Bruselas (2015)[3]. Las ultimas dos cumbres son las que vieron la participación de los 33 países de América Latina y el Caribe en su voz – casi – unificada, la CELAC, y esa es la motivación por la cual la numeracion empezó otra vez desde el principio.
Con cada cumbre, los Jefes de Estado y de Gobierno UE-CELAC intentaron centrar el diálogo político en objetivos tangibles y medios concretos para conseguirlos. Menos líneas de acción y más esfuerzos en su realización práctica, esta era la voluntad. El fruto fue la puesta en marcha del Plan de Acción de Madrid 2010-2012 que contó “el problema mundial de la droga” – uno de los peores que siguen afectando a América Latina y el Carribe – entre sus seis líneas de acción (junto a ciencia, investigación, innovación y tecnología; desarrollo sostenible; integración regional e interconectividad; migraciones; y educación y empleo)[4], las cuales fueron ampliadas en las dos cumbres posteriores, 2013 y 2015, llegando a un total de diez áreas clave y definiendo también los resultados esperados en cada una[5]. Aún así, en un contexto regional e internacional en continua mutación, los resultados esperados no se cumplieron, el diálogo político se enfrió, las dos “amigas” históricas se alejaron y otros actores se instalaron en la región. Ahora, después de ocho años, la Unión Europea quiere dirigir otra vez su mirada a América Latina y el Carribe. ¿Por qué? Y sobre todo, ¿qué ha pasado a las dos regiones durante este paréntesis temporal?
Una pausa de reflexión en la relación birregional: causas.
La Unión Europea y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños de hoy no son las mismas regiones de finales de los noventa. De hecho, durante los años en que este diálogo político birregional empezó, América Latina había recién comenzado a abrazar los principios de democracia y derechos humanos como parte de sus propias transiciones, adoptando también un modelo de desarrollo basado en mercados abiertos y finanzas públicas equilibradas[6]. Esto, junto a la posibilidad de inversiones en su zona, la acercó a la UE, la cual, por su lado, vio en América Latina un socio atractivo no sólo por los valores compartidos, sino también porque era el único lugar en el mundo en donde el regionalismo a la europea (unión aduanera, instituciones comunes, libre comercio entre los socios) parecía poder echar raíces. Por eso, ponerse como modelo para incrementar su soft-power era el interés europeo principal que, finalmente, habría podido ser logrado experimentando la recién pensada PESC (Tratado de Maastricht, 1992).
No obstante las buenas premisas y los mutuos intereses, diez años después – como ya se ha dicho y repetido – las dos amigas empezaron a alejarse y la relación a fatigar. ¿Por qué?
Por el lado de América Latina, una acumulación de tres grandes problemas interrumpió ese camino mano a mano con la socia europea. Primero: la erosión del consenso liberal sobre el que la UE había construido su diálogo. La manifestación de esto se ve en la constante inestabilidad política que continúa viviendo la región (acentuada por la pandemia). Durante los últimos cinco años, los cambios de gobiernos ocurridos en la mayoría de los países latinoamericanos han sido marcados por las victorias de la oposición a los gobiernos anteriores. Esto significa que América Latina sufre de un fenómeno de castigo general a la política nacional, no se trata del mero apoyo a la izquierda[7]. Hay rechazo social por la presencia de liderazgo populista, por la crisis de los partidos clásicos, por la fragilidad de los procesos democráticos. Claramente, las causas de las protestas no sólo se centran en estas tres. Y así se llega al segundo punto: la crisis económica. La mañana del 6 enero 2016, El País publicó un artículo con el título «América Latina no crecerá nada en 2016, dice el Banco Mundial»[8]. Efectivamente, desde el 2014, por la caída del precio de las materias primas, la desaceleración de China y las crisis de Brasil y Venezuela, la región estaba afrontando el fin de su época dorada. Los recursos extraordinarios proporcionados por el “boom” precedente llevaron a muchos países de América Latina a gastar de más y a no ahorrar lo suficiente para el correcto funcionamiento de las políticas redistributivas. Esto acentuó los problemas estructurales regionales ya esistentes: desigualdad, pobreza extrema, informalidad en el trabajo…
En fin, tercero y último punto: la inmensa fractura identitaria e ideológica entre los países de América Latina y el Caribe no permitió el desarrollo de un sano diálogo político birregional. Durante los años, los lideres latinoamericanos y caribeños llegaban a las cumbres sin haber concertado previamente posiciones comunes[9]. En 2017, la falta de acuerdo entre ellos en torno a la situación “Maduro” los obligó a posponer (hasta hoy) la cumbre programada en San Salvador.
Desplazando la atención a la otra orilla del Atlántico: por el lado de la Unión Europea, es posible asumir que ha sido la famosa polycrisis la que explica esta pausa de reflexión en su relacion con América Latina[10]. En aquel periodo, los problemas internos europeos fueron de tanta gravedad que fue imposible mirar tan lejos.
«This European Union has faced its worst economic, financial and social crisis since World War II. And it is still struggling with the consequences. I have often used the Greek word ‘polycrisis’ to describe the current situation. Our various challenges – from the security threats in our neighbourhood and at home, to the refugee crisis, and to the UK referendum – have not only arrived at the same time. They also feed each other, creating a sense of doubt and uncertainty in the minds of our people.»
Esta frase, pronunciada el 21 junio 2016[11] por el Presidente de la Comisión Europea Jean-Claude Junker, resume las crisis que sufrió Europa (y, por los elevado nivel de globalización pre-2008[12], todo el mundo) entre el 2004-2016:
- La crisis económica y financiera iniciada en Estados Unidos en 2008 y convertida en crisis del euro entre el 2010-2014 que ha puesto en riesgo la supervivencia de la moneda común[13];
- La crisis securitaria debida a la tension del terrorismo causada por los ataques jihadistas, entre el 2004-2016/17, contra las ciudades europeas y a la invasión rusa de Crimea en 2014.
- La crisis migratoria derivada de los conflictos de la Primavera Árabe que llevó millones de refugiados a Europa, hasta que la Unión Europea cerró las fronteras provocando tensiones internas entre los Estados miembros.
- La crisis existencial causada por el Brexit, en cuanto, hasta el referéndum del 2016, ningún país quiso marcharse de la Unión, a lo contrario, todos querían entrar. Por eso, en aquel momento, muchas opiniones públicas empezaron a preguntarse cuál era la mejor opción: quedarse en la Unión o salir como había hecho el segundo país más rico de la comunidad.
CELAC: otra vez en la mira europea.
¿Por qué ahora sí? ¿Por qué de pronto ha surgido un relato, tanto en Europa cuanto en América Latina y el Carribe, que llama a recuperar y a fortalecer este vínculo estratégico?
El impulso que España quiere dar a su Presidencia del Consejo Europeo ha entrelazado con el cambio de rumbo sustancial de la política estera europea después de la pandemia y la guerra en Ucrania. Los parámetros economicos y geopolíticos internacionales han cambiado y los líderes europeos han sido obligados a mirar hacia América Latina. En otras palabras, en este momento histórico en el que la interdependencia ya no es garantía de paz, sino de vulnerabilidad y riesgo geopolítico[14], la prioridad de la Presidencia española ha sido bien acogida por los demás Estados miembros que – intentando adquirir autonomía estratégica para abandonar su dependencia tóxica de los combustibles fósiles[15] – pretenden concretar uno de los puntos clave del plan de recuperación de la NextGenerationEU: la transición digital y verde[16]. ¿Cómo? La región del otro lado del Atlántico es un tesoro de minerales útiles para lograr este objetivo y, al mismo tiempo, es una zona que comparte valores e ideas liberales. Los europeos están tomando conciencia de ello, mientras que los latinoamericanos y caribeños ya lo saben.
En efecto, América Latina y el Carribe saben que más de 5 millones[17] de latinoamericanos y caribeños están viviendo, estudiando y trabajando en Europa. Esto les obliga a querer más conexiones con la Unión. Para crearlas, sirven sus inversiones, las cuales serían indispensables también para salir de los problemas estructurales que afectan a la región: baja productividad y alta desindustralizacion[18]. ¿Cómo pueden América Latina y el Carribe crear empleo de calidad, resolver el problema de la informalidad y dar mejor salario con estas trayectorias que bajan? Hay obviamente que modificarlas. La región necesita incrementar su crecimiento económico para una correcta redistribución de la riqueza (que no es sólo un dilema ético-moral), sino la tensión política nunca la abandonará, las brechas irán a ser cada día más amplias y la criminalidad e ilegalidad echarán siempre más raíces.
La cumbre UE-CELAC de los días 17 y 18 de julio de 2023 ha sido el lugar adecuado para debatir lo que parece ser una solución común a los diferentes problemas de ambos actores: el Global Gateway.
El Global Gateway contra la presencia china en América Latina
No es que la UE desconociera la enorme presencia china (y rusa) en América Latina y el Caribe, es que – como muestra el gráfico – es entre 2017 y 2019 que el comercio entre Pekín y la región latinoamericana aumentó significativamente: las importaciones chinas aumentaron más de la mitad y las exportaciones a ALC un 30% en dos años.
[19]
Hoy en día, estas cifras siguen aumentando. De hecho, entre 2021 y 2022, el comercio entre ambas regiones alcanzó la cifra récord de 450.000 millones de dólares, y algunos economistas predicen que podría superar los 700.000 millones de dólares en 2035. China es ahora el mayor socio comercial de América del Sur y el segundo para América Latina en su conjunto, después de Estados Unidos[20].
Sin embargo, esta breve y general visión del alcance de la presencia china en América Latina y el Caribe no ha todavía conseguido ilustrar los objetivos de la misma. Pekín está en América Latina para avanzar en su proceso de emancipación global: invertir, comerciar y dialogar para mantener su propia autonomía tecnológica – ya que la tecnología es el plus de su crecimiento económico – y ganar influencia política para conseguir votos en la ONU (cuestión de Taiwán)[21]. Pekín está mostrándose como un modelo de desarrollo exitoso que pretende tender la mano a quienes, a principios de la década de 2000, experimentaron un rápido desarrollo económico – casi – al igual que él. De hecho, en las relaciones con América Latina, las declaraciones oficiales chinas de las dos últimas décadas siempre se han referido al desarrollo común, al beneficio mutuo y al win-win[22]. Sobre la base de esta trayectoria geopolítica china se creó, en 2014, el Foro China-CELAC durante una cumbre entre las dos regiones en Brasilia. Se trata de una plataforma de cooperación intergubernamental liderada por las cancillerías de China y de los países miembros de la CELAC que trabaja en varias áreas, como la relacionada con los partidos políticos, las infraestructuras, el intercambio entre think tanks[23]… La implicación más grave de este diálogo político y económico es fácil de ver y concierne a la narrativa deslegitimadora de los procesos democráticos que arrastra consigo. Algunos observadores afirman que los crecientes lazos entre China y América Latina están fortaleciendo a los gobiernos autoritarios[24].
Consciente de ello y tras la adhesión de 21 países latinoamericanos a la Belt and Road Initiative (BRI) – la iniciativa china de infraestructuras y financiación, que desarrolla rutas comerciales terrestres y marítimas en todo el mundo – la Unión Europea lo ha apostado todo al Global Gateway para recuperar la influencia perdida en la región.
“I am pleased to announce that Team Europe will invest over €45 billion in Latin America and the Caribbean until 2027 via our programme Global Gateway. […] Global Gateway comes with the highest environmental and social standards, and with transparency. This is Europe’s way of doing business” subrayó la Presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, al presentar el plan europeo de inversiones en la región durante la cumbre del 17-18 de julio[25]. La magnitud de las inversiones del Global Gateway podría cambiar las reglas del juego, ser parte de la solución a algunos de los problemas estructurales que afectan a América Latina y el Caribe, proporcionar el impulso que la Unión necesita para mostrarse como un socio fiable con el que construir un futuro digital y verde, y por último reabrir el juego entre las superpotencias que se disputan el soft power relativo en la región. Sin embargo, los resultados de la reciente Cumbre UE-CELAC en Bruselas mostraron lo mucho que le queda a la UE para desarrollar un diálogo constructivo, posiciones internacionales comunes y una relación que sea de largo plazo y no eurocéntrica con América Latina y el Caribe.
Note
[1] Ministerio de Relaciones Exteriores Gobierno de Chile, Relación bi-regional América Latina y el Caribe/Unión Europea. In: https://www.chile.gob.cl
[2] Declaración de Rio, Jefes de Estado y de Gobierno EU-LAC, Rio de Janeiro, 28-29 de junio 1999. In: https://intranet.eulacfoundation.org
[3] G. MÜLLER et al, «The EU-Latin American Strategic Partnership: state of play and ways forward», European Parliament, Belgium, 2017, p. 40
[4] G. MÜLLER et al, «The EU-Latin American Strategic Partnership: state of play and ways forward», European Parliament, Belgium, 2017, p. 50
[5] Parlamento Europeo, Note sintetiche sull’Unione Europea – America Latina e Caraibi, 2022. In: https://www.europarl.europa.eu
[6] L. RUANO, «La Unión Europea y América Latina y el Caribe: breve historia de la relación birregional», Revista Mexicana de Política Exterior, n. 112, 2018, p. 75
[7] Intervención de R. J. ATONDO, La cumbre UE-CELAC: un nuevo impulso para una alianza estratégica, 2023. In: https://www.youtube.com/watch
[8] S. POZZI, «América Latina no crecerá nada en 2016, dice el Banco Mundial», El País, New York, 2016. In: https://elpais.com/economia/2016
[9] L. RUANO, «La Unión Europea y América Latina y el Caribe: breve historia de la relación birregional», Revista Mexicana de Política Exterior, n. 112, 2018, p. 85
[10] Intervención de R. J. ATONDO, La cumbre UE-CELAC: un nuevo impulso para una alianza estratégica, 2023. In: https://www.youtube.com/watch
[11] Discurso del Presidente Jean-Claude Juncker en la Asamblea General de la Federación Helénica de Empresas (SEV), 21 giugno 2016. In: https://ec.europa.eu/commission/presscorner
[12] F. RICHTER, «Has Globalization Passed Its Peak? », 2020. In: https://www.weforum.org/agenda
[13] J. FRANKEL, «Economic Shocks and Their Implications for International Politics», M-RCBG Faculty Working Paper 2012, n. 5, p. 5
[14] Intervención de J. I. TORREBLANCA, Panel de debate: El Plan de la Alianza Digital en las inversiones de UE en AL, 2023. In: https://www.youtube.com/watch
[15] Ibidem
[16] Comisión Europea, Nota de prensa – NextGenerationEU: Two years on since its adoption, the Recovery and Resilience Facility continues to be a central driver of the EU’s green and digital transformation, Bruxelles, 21 febbraio 2023. In: https://ec.europa.eu/commission/presscorner
[17] M. McAULIFFE and A. TRIANDAFYLLIDOU, World Migration Report 2022, International Organization for Migration (IOM), Geneva, p. 98
[18] Intervención de M. CIMOLI, El nuevo productivismo global y las relaciones UE-ALC: hacia una necesaria reindustrialización compartida, 2023. In: https://www.youtube.com/watch
[19] R. JENKINS, «China’s Belt and Road Initiative in Latin America: What has Changed? », Journal of Current Chinese Affairs, n. 51, 2022, p. 25
[20] D. ROY, «China’s Growing Influence in Latin America», 2023. In: https://www.cfr.org
[21] Ibidem
[22] R. JENKINS, «China’s Belt and Road Initiative in Latin America: What has Changed? », Journal of Current Chinese Affairs, n. 51, 2022, p. 21
[23] Department of Latin American and Caribbean Affairs and Ministry of Foreign Affairs of China, Basic Information about China-CELAC Forum, April 2016, p. 25
[24] D. ROY, «China’s Growing Influence in Latin America», 2023. In: https://www.cfr.org
[25] Comisión Europea, Nota de prensa – Commission presents Global Gateway Investment Agenda with Latin America and Caribbean, Bruxelles, 17 luglio 2023. In: https://ec.europa.eu/commission/presscorner
Foto copertina: III cumbre UE-CELAC