Stati Uniti ed Unione Europea nella crisi del multilateralismo
Oltre vent’anni fa John Ruggie definì il multilateralismo come una forma istituzionale che coordina le relazioni tra tre o più Stati sulla base di principi di condotta “generalizzati”, principi che specificano la condotta appropriata per una classe di azioni, indipendentemente dagli interessi particolaristici delle parti o dalle esigenze strategiche che possono esistere in qualsiasi circostanza[1]. Il multilateralismo è stato il modus operandi dominante dell’ordine internazionale post Seconda Guerra Mondiale. Nel ricostruire tale ordine internazionale, gli Stati Uniti hanno promosso attivamente il multilateralismo come principio di governance: nella sicurezza internazionale attraverso le Nazioni Unite e la Nato, nel commercio attraverso il GATT ed il WTO, ed in altri contesti, come ambiente, sanità, migrazioni, cercando di costruire istituzioni multilaterali fondate sui propri principi generalizzati. La diversificazione della società internazionale – attraverso la comparsa di nuovi Stati con differenti prospettive e capacità; la crescita del settore privato e delle entità non-statali – pone una serie di minacce a questa agenda.
Ma perché l’ordine internazionale è a un bivio?
La crisi corrente è alimentata dalla convergenza di due principali dinamiche. Stiamo assistendo all’ascesa di potenze regionali o persino globali al di fuori dell’Occidente. Cina e Russia, in particolare, stanno cercando di promuovere un nuovo ordine globale, fondato sui principi del non interventismo e dell’immunità dello Stato[2]. Tuttavia, il rischio più grande per la tenuta del multilateralismo non proviene dalle potenze non-occidentali, ma dall’interno. Nonostante gli stati occidentali abbiano creato e beneficiato dell’esistente ordine internazionale, al loro interno è insorta una reazione contro la portata e l’intrusività delle istituzioni internazionali[3]. Questa condotta è dovuta in parte a ragioni economiche, inclusa l’irregolare distribuzione dei vantaggi della globalizzazione, preoccupazioni che hanno contribuito all’insorgere dei partiti sovranisti[4]. La promozione del multilateralismo da parte degli Stati Uniti è in discussione, a causa della loro diversa collocazione come grande potenza ed il relativo bisogno di prepararsi ad un mondo in cui il proprio ruolo di egemone globale è sensibilmente ridotto[5]. Tale prescrizione sembra essere avvalorata dall’adozione da parte dell’amministrazione Obama di un approccio pragmatico realista rispetto agli obblighi internazionali ed al perseguimento di soluzioni multilaterali per risolvere i problemi internazionali[6].
È corretto identificare la posizione americana rispetto al multilateralismo come essenzialmente selettiva, focalizzandosi in primis sui bisogni americani, e sottolineando la capacità di scegliere tra approccio multilaterale e bilaterale. In quest’ottica, la negoziazione viene vista in termini di contrattazione piuttosto che di risoluzione dei problemi comuni, non escludendo il ricorso all’unilateralismo.
Tale giudizio è consolidato con la presidenza Trump, grazie all’enfasi sull’America First. Internamente, gli Stati Uniti hanno adottato una visione sovranista dell’impegno internazionale, sia nella sfera della politica economica internazionale e sia nella sicurezza internazionale. Istituzionalmente, gli Stati Uniti hanno limitato il loro impegno sulla base di vincoli nazionali, sostenendo che alcuni dei meccanismi multilaterali costituiscono un’inaccettabile ingerenza negli interessi americani.
Nella sua campagna elettorale Trump sosteneva che gli Stati Uniti fossero liberi di abbandonare gli impegni multilaterali qualora questi non coincidessero con gli interessi americani. Durante gli anni della sua presidenza, gli Stati Uniti hanno messo in discussione gli accordi di Parigi del 2015 sul clima e l’accordo sul nucleare iraniano. Come risultato, la posizione americana in relazione al multilateralismo è caratterizzata da incertezza ed imprevedibilità.
È possibile prevedere un cambio di approccio al multilateralismo anche da parte dell’Unione Europea, preoccupata a causa delle sue sfide interne. Tra queste possiamo annoverare le conseguenze della Brexit, la crescita dei partiti euroscettici, la gestione dei flussi migratori e la diversità nelle performance economiche. Qualunque sia il suo orientamento al multilateralismo, l’Unione manca di credibilità a causa della sua incapacità di parlare con una sola voce nell’arena internazionale, e della persistente influenza degli Stati membri[7]. Secondo Caroline Bouchard e coautori, l’Unione Europea, nonostante l’impegno a favore del multilateralismo sottoscritto nei trattati ed in altre dichiarazioni di intenti, è relativamente debole nell’applicarli, soprattutto nei contesti in cui non c’è un alto livello di istituzionalizzazione da cui partire[8]. Il declino dell’impegno per il multilateralismo è collegato ad un’erosione della coesione e della convergenza identitaria alla base dei rapporti tra Stati Uniti ed Unione Europea. Stiamo assistendo ad un disfacimento nella rilevanza e nella solidarietà delle relazioni transatlantiche, che storicamente sottendevano un impegno per la promozione dei valori comuni definiti come universali. Questo secolare processo di declino è stato intensificato dall’impatto della crisi economica del 2008 e dall’incertezza delle leadership politiche, che hanno portato ad un ripensamento del ruolo degli Stati Uniti e dell’Unione Europea in un mutevole sistema multilaterale[9].
La pandemia da Covid-19
Non da ultimo, la pandemia Covid-19 rappresenta un grande pericolo per l’UE e per il resto del mondo. Durante lo scoppio della pandemia all’inizio del 2020, molti Paesi, sopraffatti dalla virulenza del virus, hanno agito unilateralmente. Gli Stati membri, invece di mobilizzare le loro risorse e strumenti comuni nel quadro dell’Unione, hanno invocato strategie nazionali per combattere l’emergenza sanitaria. Inizialmente, i governi europei hanno optato per una limitazione della libera circolazione di beni, servizi e persone oltre i confini. La crisi che ne è scaturita ha sottolineato i limiti della governance europea e riportato alla luce le divergenze interne tra gli Stati membri. Tali differenze diventano particolarmente evidenti nei momenti di crisi, in cui i leader vedono la salvezza non nella cooperazione europea, ma nelle misure strettamente nazionali ed indipendenti. Nondimeno, la cooperazione intraeuropea ha trionfato sugli approcci nazionalisti, confermando il duplice multilateralismo dell’Unione anche sulla scena internazionale[10]. Gli impegni dell’Unione per una risposta globale al Covid-19 hanno dimostrato la possibilità di raggiungere soluzioni multilaterali. Alludendo alle implicazioni dirette per la sicurezza internazionale, l’Alto Rappresentante dell’Unione Borrell ha supportato l’appello del Segretario Generale delle Nazioni Unite Guterres per un immediato cessate il fuoco a livello mondiale[11]. Egli ha anche promosso un rafforzamento della Politica di Sicurezza e Difesa Comune dell’UE, grazie ad una task force militare europea, istituita per affrontare le conseguenze per la sicurezza del Covid-19, e facilitare il sostegno reciproco. La task force è dispiegata in complementarietà con la NATO. Come parte della sua risposta globale alla pandemia[12], l’UE ha inoltre lanciato lo scorso aprile il pacchetto Team Europa per sostenere i Paesi partner[13].
Ma qual è allora il futuro del multilateralismo?
Le relazioni transatlantiche possono essere viste come uno dei fattori che ha contribuito alla crisi del multilateralismo, ma anche un suo riflesso. Questo colloca le relazioni UE-USA a metà strada fra differenziazione e disfacimento, con conseguenze imprevedibili per l’Unione, gli Stati Uniti e il futuro del sistema multilaterale nel suo complesso.
Note
[1]Cfr. Ruggie J., Multilateralism: The Anatomy of an Institution, International Organization, 46:3, 1992, pp. 561-598.
[2] Cfr. The Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, The Declaration of the Russian Federation and the People’s Republic of China on the Promotion of International Law (June 25, 2016), http://www.mid.ru/en/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/2331698.
[3] Cfr. Posner Eric A., Liberal Internationalism and the Populist Backlash, University of Chicago, Public Law Working Paper No. 606, Jan. 2017, https://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2898357.
[4] Cfr. Brunnée J., Multilateralism in Crisis. Proceedings of the ASIL Annual Meeting, 112, 2018, pp. 335-339. doi:10.1017/amp.2019.35.
[5] Cfr. Ikenberry, J., “The Rise of China and the Future of the West”, Foreign Affairs 87 (1), 2008, pp. 23–37.
[6] Cfr. Smith, M., “European Responses to US Diplomacy: ‘Special Relationships’, Transatlantic Governance and World Order”. The Hague Journal of Diplomacy 6 (3–4), 2011, pp. 299–317. doi:10.1163/187119111X585534.
[7] Cfr. Grant, C., Is Europe Doomed to Fail as a Power? London: Centre for European Reform, 2009.
[8] Cfr. Bouchard, C., J. Peterson, and N. Tocci, Multilateralism in the 21st Century: Europe’s Quest for Effectiveness. London and New York: Routledge, 2014.
[9]Cfr. Smith M., “The EU, the US and the crisis of contemporary multilateralism”, Journal of European Integration, 40:5, 2018, pp. 539-553. DOI: 10.1080/07036337.2018.1488836.
[10]Cfr. Lavallée C., “The European Union’s two-fold multilateralism in crisis mode: Towards a global response to COVID-19”, International Journal, 2021. doi:10.1177/0020702020987858.
[11] Council of the European Union, “Declaration by the High Representative Josep Borrell on behalf of the EU on the UN Secretary General’s appeal for an immediate global ceasefire,” Press release,3 April 2020, https://www.consilium.europa.eu/en/.
[12] European Commission and EU High Representative, “Joint Communication on the Global EU Response to COVID-19,” JOIN(2020)11 final, Brussels (8 April 2020) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020JC0011&from=EN.
[13] European External Action Service, “Coronavirus: European Union launched ‘Team Europe’ package to support partner countries with more than €20 billion,” Press Releases, Brussels, 8 April 2020, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/
Foto copertina: Immagine web. InTheLongRun