Politiche comuni, esiti diversi: il caso della RRF nel settore edilizio europeo

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La redazione
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La pandemia ha rappresentato uno shock per l’Unione europea, ma i suoi effetti economici si sono innestati su strutture nazionali molto differenti.
La risposta comunitaria è stata il programma NextGenerationEU, il cui pilastro centrale, la Recovery and Resilience Facility (RFF), mobilita €723,8 miliardi tra sovvenzioni e prestiti per il periodo 2021-2026[1]. Tuttavia, la distribuzione delle risorse e le condizioni di partenza dei singoli Paesi hanno prodotto traiettorie divergenti.

Di Alessio Pecorari

La risposta europea alla crisi pandemica, attraverso la RFF, ha mobilitato risorse senza precedenti, ma i suoi effetti si sono articolati in modo differenziato tra gli Stati membri. Caso emblematico è quello del settore edilizio: analizzando tale comparto in Italia, Francia e Germania si evidenzia come condizioni cicliche e strutturali divergenti hanno orientato l’utilizzo dei fondi verso obiettivi distinti. Anticiclici nel caso italiano, maggiormente orientati alla trasformazione dell’offerta negli altri due Paesi. L’impatto della RRF non dipende unicamente dall’entità delle risorse, ma anche dalla struttura produttiva e dalla posizione nel ciclo economico. Alla luce di queste differenze, la strategia italiana, è stata dunque una scelta di policy o l’unica opzione realmente percorribile date le condizioni di partenza?

L’edilizia in Francia, Germania e Italia

Prima del 2020, Italia, Francia e Germania presentavano cicli e configurazioni industriali profondamente differenti. Questo ha influenzato il modo in cui ciascun Paese ha utilizzato le risorse europee: in Italia in chiave prevalentemente anticiclica, essendo adottato come misura per contrastare le fluttuazioni del ciclo economico allora in fase di recessione, in Francia e Germania con un orientamento più marcato alla trasformazione strutturale.
Nel 2019 il settore delle costruzioni italiano non aveva ancora recuperato pienamente la contrazione seguita alla crisi finanziaria del 2008: secondo Eurostat, l’indice della produzione nelle costruzioni risultava ancora significativamente inferiore ai livelli precrisi[2]. Il tessuto imprenditoriale era fortemente frammentato e caratterizzato da bassa produttività rispetto alla media UE[3].
La Francia mostrava invece una dinamica più stabile: tra il 2015 e il 2019 il comparto registrava una crescita moderata ma continua, sostenuta sia dal residenziale sia dagli investimenti pubblici[4]. Il mercato era caratterizzato dalla presenza di grandi gruppi integrati e da una maggiore concentrazione industriale, fattori associati a livelli di produttività superiori rispetto all’Italia[5].
La Germania si trovava in una fase espansiva, con forte domanda abitativa urbana e investimenti infrastrutturali rilevanti. Alla vigilia della pandemia, il settore operava vicino alla piena capacità produttiva[6], con livelli di produttività mediamente superiori alla media UE[7].
Queste differenze cicliche e strutturali costituiscono il punto di partenza per interpretare le scelte post-pandemiche.

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L’utilizzo dell’RRF

Con l’avvio della RRF, tutti e tre i Paesi hanno avuto accesso a risorse straordinarie, ma con intensità diverse. L’Italia, com’è noto, è il principale beneficiario della RRF: il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza mobilita €194,4 miliardi tra sovvenzioni e prestiti[8]. Secondo le stime della Banca Centrale Europea, il PNRR potrebbe generare un impatto cumulato sul PIL italiano compreso tra +1,3% e +1,9% entro il 2026, superiore alla media dell’area euro[9].
Una quota rilevante delle misure italiane ha interessato il comparto edilizio, in particolare attraverso incentivi alla riqualificazione energetica e investimenti in opere pubbliche. Secondo la Corte dei conti,[10] una parte significativa della spesa effettivamente attivata nei primi anni ha riguardato interventi infrastrutturali e edilizi.
L’effetto è stato rapido: nel 2021-2022 la produzione nelle costruzioni è cresciuta a ritmi tra i più elevati dell’area euro[11], con un contributo rilevante alla crescita del PIL italiano[12]. Tuttavia, tale espansione è stata accompagnata da forte volatilità e pressioni sui prezzi dei materiali[13], senza evidenze altrettanto solide di un miglioramento strutturale della produttività.
In questo contesto, in parallelo al PNRR, l’Italia ha introdotto ulteriori misure di stimolo, tra cui il Superbonus 110%, concepito anch’esso come intervento di rilancio post-Covid nel settore edilizio. La misura, basata su un ampio sistema di agevolazioni fiscali per la riqualificazione degli edifici, ha mobilitato oltre €170 miliardi tra il 2021 e il 2023 (circa il 3% del PIL medio annuo).
Pur avendo sostenuto significativamente la domanda nel breve periodo, il Superbonus non ha presentato i risultati aspettati in termini di efficacia economica complessiva. Secondo le valutazioni di Banca d’Italia[14], il rapporto tra costo pubblico e valore aggiunto generato è risultato inferiore all’unità, indicando che la spesa complessiva ha prodotto meno valore aggiunto di quanto fosse costata; quindi, non è stata in grado di “ripagarsi da sola”, come sostenuto dai promotori della misura.
Uno studio più approfondito condotto da Nomisma[15] che considera anche gli effetti indiretti e indotti su lavoro e consumi, mostra invece che il Superbonus 110% abbia generato un impatto economico complessivo pari a €195,2 miliardi, includendo benefici potenziali quali i risparmi energetici, la riduzione delle bollette, impatto ambientale derivante dal miglioramento dell’efficienza energetica e gli effetti di lungo periodo sul valore immobiliare.
La Francia ha integrato le risorse europee nel piano France Relance, pari a circa €100 miliardi, di cui circa €40 miliardi finanziati dalla RRF[16]. Le misure sono state distribuite tra riqualificazione energetica, industria, infrastrutture e digitalizzazione. In questo caso, l’intervento ha avuto una dimensione anticiclica ma si è inserito in una più ampia strategia di politica industriale e transizione ecologica[17].
La Germania ha ricevuto un ammontare inferiore di risorse RRF[18], integrate in un quadro nazionale già caratterizzato da forti strumenti di politica industriale e climatica. Il piano tedesco ha privilegiato digitalizzazione, innovazione e decarbonizzazione, in continuità con i programmi della banca pubblica Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW)[19]. L’obiettivo non era sostenere una domanda depressa, ma accelerare una trasformazione già in atto.

Da cosa è dipeso l’utilizzo dell’RRF?

Il confronto suggerisce che il PNRR italiano abbia svolto prevalentemente una funzione anticiclica, con l’obiettivo riattivare un settore ancora fragile e sostenere la crescita nel breve periodo. L’impatto macroeconomico stimato dalla BCE e dalla Commissione conferma un effetto significativo sul PIL nel periodo 2021-2024.
Francia e Germania, partendo da condizioni strutturali più solide e da settori edilizi meno colpiti nel decennio precedente, hanno potuto orientare maggiormente le risorse verso obiettivi di offerta: innovazione, digitalizzazione, efficienza energetica e rafforzamento della competitività[20].
Ciò non implica che la strategia italiana sia stata inefficace, ma di converso il caso comparato mostra che l’efficacia dei fondi europei dipende non solo dall’ammontare delle risorse, ma dalla posizione ciclica e dalla struttura industriale dei singoli Paesi. In una fase di elevata incertezza macroeconomica, lo stimolo alla domanda ha contribuito alla stabilizzazione del ciclo[21].

Tutto ciò sarà sostenibile in futuro?

Le differenze emergono con maggiore chiarezza distinguendo tra effetti di breve e lungo periodo. Gli incentivi italiani hanno certamente aiutato l’espansione del settore nel 2021-2022 che ha portato ad un aumento complessivo di produzione, occupazione e un elevato moltiplicatore della spesa edilizia. Nonostante ciò, gli indicatori confermano la mancanza di un reale consolidamento strutturale della produttività nel settore[22].
In Francia[23] e Germania[24], al contrario, l’impatto congiunturale è stato meno marcato, ma una quota maggiore di risorse è stata destinata a digitalizzazione, efficientamento energetico e innovazione, con potenziali effetti più persistenti sull’offerta.
Per l’Italia, la sfida di lungo periodo riguarda quindi la struttura del mercato. Secondo Eurostat, il settore resta caratterizzato da una prevalenza di micro e piccole imprese, con limitata capitalizzazione e difficoltà di accesso al credito e ciò riduce la capacità di investimento in tecnologia e industrializzazione dei processi. A questo si aggiungono tempi autorizzativi e di pagamento ancora elevati e un quadro normativo frequentemente modificato, inclusi ripetuti interventi sul Codice dei contratti pubblici, oggetto di rilievi anche nei Country Report della Commissione europea. Interventi mirati su aggregazione d’impresa, stabilità regolatoria, rafforzamento della capacità amministrativa e certezza dei tempi di pagamento potrebbero incidere in modo più diretto sulla produttività totale dei fattori del settore, trasformando l’impulso ciclico del PNRR in un miglioramento strutturale.

Note

[1] Commissione europea, Dispositivo per la ripresa e la resilienza: NextGenerationEU, importi totali e struttura, 2023. Disponibile su: reforms-investments.ec.europa.eu/recovery-and-resilience-facility.
[2] Eurostat, Construction production (volume) index overview, ottobre 2025. Disponibile su: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Construction_production_(volume)_index_overview.  
[3] Commissione europea, Relazione per paese relativa all’Italia 2019, Documento di lavoro dei servizi della Commissione, 2019. Disponibile su: https://commission.europa.eu/publications/2019-european-semester-country-specific-recommendations-council-recommendations_en.
[4] Eurostat, Short-term business statistics: Construction production index – France 2015-2019, 2025. Disponibile su: ec.europa.eu/eurostat/databrowser/sts_copr_m.
[5] OECD, OECD Economic Surveys: France 2019, OECD Publishing, Parigi, 2019. Disponibile su: OECD Economic Surveys: France 2019 | OECD.
[6] Deutsche Bundesbank, Monthly Report June 2019, 2019. Disponibile su: Monthly Report – June 2019 | Deutsche Bundesbank.
[7] OECD, Level of GDP per capita and productivity, OECD Productivity Statistics (database), 2024. Disponibile su: https://www.compareyourcountry.org/productivity-indicators/en/0/477/default/all/DEU+FRA+ITA.
[8] Commissione Europea, Italy’s recovery and resilience plan: Reforms and Investments, Recovery and Resilience Scoreboard, 2024. Disponibile su: https://www.compareyourcountry.org/productivity-indicators/en/0/477/default/all/DEU+FRA+ITA.
[9] Banca Centrale Europea (BCE), L’impatto macroeconomico del dispositivo per la ripresa e la resilienza nell’area dell’euro, Bollettino Economico n. 4/2023. Disponibile su: Banca d’Italia – Bollettino economico BCE, n. 4 – 2023.
[10] Corte dei conti, Relazione sullo stato di attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), 2024/2025. Disponibile su: https://www.corteconti.it/HOME/StampaMedia/Notizie/DettaglioNotizia?Id=bb3b1186-d231-439d-88ec-3fed9514a66d.
[11] Eurostat, Production in construction – annual data (2021-2022), Short-term business statistics (STS), 2024. Disponibile su: Construction production (volume) index overview – Statistics Explained – Eurostat.
[12] ISTAT, Conti economici nazionali – Anni 2020-2022, Statistiche Report, 23 settembre 2023. Disponibile su: https://www.istat.it/comunicato-stampa/conti-economici-nazionali-anni-2020-2022/.
[13] Banca d’Italia, Relazione annuale sul 2023 – Sintesi, 31 maggio 2024. Disponibile su: Banca d’Italia – Relazione annuale sul 2023 in sintesi.
[14] Banca d’Italia, Incentives for dwelling renovations: evidence from a large fiscal programme, Questioni di Economia e Finanza (Occasional Papers) n. 860, aprile 2024. Disponibile su: https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/qef/2024-0860/index.html?com.dotmarketing.htmlpage.language=102.
[15] Nomisma, 110% Monitor: l’analisi Nomisma per misurare l’impatto economico della misura del Superbonus 110%, 2023. Disponibile su: https://www.nomisma.it/press-area/superbonus-nomisma-comunicato-stampa/.
[16]European Commission, France’s recovery and resilience plan, NextGenerationEU, 2024. Disponibile su: reforms-investments.ec.europa.eu/france.
[17] Commissione Europea, 2023 Country Report – France, European Semester Spring Package, 24 maggio 2023. Disponibile su: economy-finance.ec.europa.eu/france-report-2023.
[18] Commissione Europea, Germany’s recovery and resilience plan, NextGenerationEU, 2024. Disponibile su: https://reforms-investments.ec.europa.eu/germanys-recovery-and-resilience-plan_en.
[19] Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS), Deutscher Aufbau- und Resilienzplan (DARP), 2024. Disponibile su: Deutscher Aufbau- und Resilienzplan – BMAS
[20] Commissione Europea, Recovery and Resilience Facility Annual Report 2023, COM(2023) 545 final, 19 settembre 2023. Disponibile su: Recovery and Resilience Facility Annual Report 2023 – Reforms and Investments
[21] Banca d’Italia, Relazione annuale sul 2023 – Sintesi: La situazione economica e la stabilizzazione del ciclo, 31 maggio 2024. Disponibile su: Banca d’Italia – Relazione annuale sul 2023 in sintesi.  
[22] OECD, Level of GDP per capita and productivity, OECD Data Explorer, 2024. Disponibile su: OECD Data Explorer • Productivity levels.  
[23] Parlamento Europeo (EPRS), France’s National Recovery and Resilience Plan: Briefing, marzo 2022. Disponibile su: europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2022/698929/EPRS_BRI(2022)698929_EN.pdf
[24] Bundesministerium der Finanzen (BMF), German Recovery and Resilience Plan (DARP), Focus on Reforms and Investments, 2024. Disponibile su: Federal Ministry of Finance – DARP

Foto copertina: Politiche comuni, esiti diversi: il caso della RRF nel settore edilizio europeo