Nota a sentenza: Corte europea dei diritti dell’uomo, Prima Sezione, Isaia e altri c. Italia, sent. 25 settembre 2025, ricc. nn. 36551/22, 36926/22 e 37907/22.
Abstract
Nel sistema processuale penale italiano le misure cautelari si articolano, in via schematica, in misure personali e misure reali.[1]
Le prime incidono direttamente sulla libertà dell’indagato o dell’imputato – si pensi alla custodia cautelare in carcere, agli arresti domiciliari, al divieto di espatrio – e per questo sono circondate da garanzie procedurali particolarmente intense, che si riflettono sull’assetto degli atti da porre a disposizione del giudice e della difesa.[2]
Le seconde, invece, hanno ad oggetto il patrimonio: sequestri preventivi, sequestri finalizzati alla confisca, misure di prevenzione patrimoniali;[3] il bene inciso è la proprietà o, comunque, la disponibilità del bene, non la libertà personale. Da questa diversità di oggetto discende, nel diritto vigente, un diverso livello di protezione procedurale: mentre il sottosistema delle misure personali è progressivamente divenuto il luogo di un “massimo garantismo” processuale, le misure reali si collocano in un’area in cui il legislatore e la giurisprudenza hanno ritenuto sufficienti forme di tutela meno ridondanti, pur sempre presidiate dal controllo giurisdizionale sul fumus del reato e sul periculum.[4]
Su questo sfondo si innesta la duplice traiettoria oggetto del presente contributo.
Da un lato, la Corte di cassazione, nella sua funzione nomofilattica, ha consolidato un modello “a sottosistemi”: per le misure cautelari reali continua a valere il paradigma dell’art. 324 c.p.p., che impone al pubblico ministero di trasmettere al tribunale del riesame soltanto gli atti sui quali si fonda il vincolo, senza trapiantare l’assetto, ben più ampio, delineato dall’art. 291 c.p.p. per le misure personali.[5]
Dall’altro lato, la Corte europea dei diritti dell’uomo, con la decisione Isaia e altri c. Italia,[6] pur confermando la compatibilità in astratto della confisca di prevenzione e, più in generale, del modello italiano di confisca non basata sulla condanna con l’art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU,[7] dichiara per la prima volta una violazione convenzionale in materia di prevenzione patrimoniale, stigmatizzando l’affidamento quasi esclusivo alla sproporzione reddito/patrimonio e la carenza di un effettivo nesso tra beni ablati e attività illecite. L’incrocio fra questi due piani – legalità interna e legalità convenzionale – produce un’asimmetria solo apparentemente sostenibile. L’ordinamento interno mantiene un assetto differenziato tra misure personali e reali, fondato sul diverso bene inciso e sulla diversa intensità delle garanzie procedurali; Strasburgo, tuttavia, esige che anche le misure di carattere non penale, ma patrimoniale, siano sottoposte a un controllo sostanziale di proporzionalità e di ragionevolezza, e che il collegamento tra i beni e l’illecito non venga appiattito su automatismi presuntivi, specie quando il fattore temporale rende il nesso meno immediato.
Nell’attesa di eventuali interventi del legislatore o delle Sezioni Unite – e sullo sfondo di un caso tanto delicato da rendere astrattamente ipotizzabile anche un rinvio alla Grande Camera Ex art. 43 – l’allineamento al diritto vivente nomofilattico resta, per gli operatori, la rotta più sicura. La sentenza Isaia ne illumina però i punti di frizione e suggerisce, più che imporre, l’esigenza di un affinamento del fascicolo del riesame reale, così da rendere il controllo giurisdizionale effettivamente idoneo a misurare nesso e proporzionalità della misura ablativa.
La sentenza CEDU Isaia e altri c. Italia.
La decisione Isaia e altri c. Italia si inserisce in una linea giurisprudenziale ormai ben delineata in tema di confische senza condanna. Richiamando la recente pronuncia Garofalo c. Italia,[8] la Corte EDU ribadisce che la confisca di prevenzione prevista dal d.lgs. n. 159/2011 non ha natura punitiva: lo scopo principale rimane quello di neutralizzare gli effetti economici dell’attività illecita e impedire arricchimenti ingiustificati, attraverso la sottrazione di beni di sospetta origine delittuosa. Su questo piano, la Corte conferma in modo netto la compatibilità in astratto del regime italiano di confisca di prevenzione con l’art. 1 del Protocollo n. 1.
Pur muovendosi entro questo quadro, la sentenza segna tuttavia una svolta: per la prima volta, in materia di misure di prevenzione patrimoniali, a Strasburgo viene riconosciuta la violazione dell’art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU. Il caso concreto, per come ricostruito dalla Corte, è segnato da alcune peculiarità decisive. La misura di sequestro e poi di confisca riguarda beni acquistati tra il 2010 e il 2018, formalmente intestati in larga parte alla moglie e al figlio del proposto. Il giudizio di pericolosità generica si fonda su una serie di condanne per reati contro il patrimonio commessi fra il 1980 e il 1998, cui si aggiunge un solo episodio – un tentato furto – risalente al 2008, successivo al periodo di detenzione.
I giudici nazionali valorizzano le condanne pregresse e la sproporzione tra redditi leciti e valore dei beni, ritenendo che l’incapacità dei ricorrenti di giustificare la provenienza delle ricchezze sia sufficiente a sorreggere la misura. La Corte d’appello conferma la decisione di primo grado, e la Corte di cassazione, nel 2022, respinge il ricorso, ritenendo insussistenti violazioni di legge.
Quando esamina il caso, la Corte EDU ripercorre i presupposti di compatibilità delle confische senza condanna con l’art. 1 del Protocollo n. 1: la misura deve essere prevista dalla legge, perseguire un interesse generale e rispettare il requisito di proporzionalità.
Nel caso di specie, non è in discussione l’esistenza di una base legale, rappresentata dalle norme in tema di confisca di prevenzione;[9] il nodo riguarda il rispetto, in concreto, delle condizioni e dei limiti stabiliti dal diritto interno per l’applicazione della misura, in un intreccio che si sovrappone, di fatto, alla valutazione di proporzionalità.
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La Corte richiama la propria giurisprudenza sul punto, sottolineando tre elementi. Anzitutto, la confisca senza condanna è compatibile con la Convenzione quando trovi fondamento in reati gravi potenzialmente idonei a generare un arricchimento illecito. In secondo luogo, è necessario un accertamento, anche presuntivo ma sorretto da argomentazioni specifiche, di un nesso tra i beni e l’attività illecita: non è sufficiente la mera sproporzione patrimoniale. In terzo luogo, è possibile avvalersi di standard probatori meno rigorosi rispetto a quelli penali, purché ciò non si traduca in un sacrificio eccessivo dei diritti della difesa, soprattutto quando la misura intervenga a notevole distanza temporale dai fatti presupposto.[10]
È rispetto a questi parametri che la decisione italiana viene giudicata incompatibile con la Convenzione. I giudici di Strasburgo osservano che le condanne del proposto riguardavano, in parte, reati solo tentati, privi per definizione di profitto, e che in diversi casi i proventi erano già stati confiscati o restituiti; rilevano, inoltre, che i beni ablati erano stati acquistati molti anni dopo il periodo di pericolosità, senza che fosse offerta una spiegazione plausibile del legame tra tali beni e l’attività criminosa, né del perché il procedimento di prevenzione fosse stato attivato a così grande distanza temporale.
La Corte insiste, in particolare, su due profili: la dimensione temporale e la mancanza di una ricostruzione della “catena di reinvestimenti”. Da un lato, il lungo intervallo fra le condotte di pericolosità (fino al 2008) e l’acquisto dei beni (2010–2018) avrebbe imposto un onere motivazionale rafforzato; dall’altro, le autorità non hanno analizzato in modo puntuale le movimentazioni bancarie, le entrate e le uscite, i passaggi da un bene all’altro, così da rendere verificabile il legame fra i beni confiscati e eventuali proventi illeciti.
Quanto ai beni intestati alla moglie e al figlio, i giudici nazionali si erano limitati a richiamare la sproporzione rispetto ai redditi, senza verificare se l’intestazione fosse fittizia e senza indagare l’effettivo collegamento tra le risorse impiegate per l’acquisto e l’attività illecita del proposto. In altri termini, non è stato svolto quel controllo individualizzato sulla posizione dei terzi che lo stesso diritto interno richiede, quando si tratti di estendere la misura a beni formalmente altrui.
Alla luce di queste carenze, la Corte EDU ritiene che la confisca sia stata applicata in modo arbitrario e manifestamente irragionevole. L’ingerenza nel diritto di proprietà dei ricorrenti è considerata sproporzionata, nonché in contrasto con gli stessi limiti posti dall’ordinamento interno, secondo il quale la confisca di prevenzione deve essere circoscritta ai beni acquisiti nel periodo di manifestazione della pericolosità o a quelli comunque riconducibili alle risorse generate in quel lasso di tempo.
L’utilità della sentenza per il sistema italiano si coglie proprio in questo passaggio. Pur non mettendo in discussione il modello della confisca di prevenzione né l’idea di misure patrimoniali svincolate da una condanna penale, la Corte EDU fissa un limite chiaro all’uso di presunzioni e inversioni dell’onere della prova: la mera sproporzione patrimoniale non può fungere da automatismo che travolge interi patrimoni, soprattutto quando manchi una verifica puntuale del nesso tra i singoli beni e un’attività delittuosa idonea a generare arricchimento e quando il tempo decorso renda quel nesso meno plausibile.
Non è irrilevante, infine, che la sentenza sia accompagnata da un’opinione concorrente e da una articolata opinione dissenziente. La prima insiste sulla peculiarità del caso concreto e sulla necessità di non generalizzare eccessivamente le conclusioni; la seconda sottolinea i profili di rottura rispetto a Garofalo e teme che vengano introdotti, per via giurisprudenziale, requisiti più stringenti per l’ordinamento italiano.
Questo dissenso interno alla Corte conferma che Isaia è una decisione “di confine”, suscettibile di letture sia restrittive, sia espansive.
Cosa conferma e ribadisce la Cassazione: il punto fermo sulle misure reali.
Mentre Strasburgo affina progressivamente il quadro convenzionale delle confische senza condanna, la Corte di cassazione continua a presidiare l’assetto interno delle misure cautelari reali, ribadendo l’autonomia di questo sottosistema rispetto a quello delle misure personali. In particolare, la giurisprudenza nomofilattica conferma che il riesame dei sequestri preventivi è governato dall’art. 324 c.p.p., il quale impone al pubblico ministero di trasmettere al tribunale gli atti su cui si fonda il provvedimento, senza richiamare l’art. 291 c.p.p., destinato alle misure personali.[11]
Ne deriva un fascicolo del riesame “mirato”, costruito intorno agli atti effettivamente utilizzati per sorreggere il vincolo reale. La Cassazione esclude espressamente la possibilità di estendere in via analogica alle misure reali gli obblighi di trasmissione “rinforzata” introdotti per le misure personali, richiamandosi sia al dato letterale, sia alla diversa funzione dei due sottosistemi cautelari.
Se le misure personali restringono la libertà personale, imponendo un livello massimo di garanzie, le misure reali incidono sul patrimonio, pur sempre in un ambito in cui il diritto di proprietà è seriamente coinvolto ma secondo un grado di intensità ritenuto, dal legislatore e dalla giurisprudenza, compatibile con un modulo procedurale meno articolato.
La differenza di regime si riflette anche sui termini: per le misure reali, il richiamo operato dall’art. 324 ad alcune scansioni dell’art. 309 c.p.p. non comporta il trapianto della perentorietà che, nel campo delle misure personali, conduce all’inefficacia automatica della misura in caso di tardiva trasmissione degli atti.
Per le misure reali, di regola, il termine conserva natura ordinatoria, con l’effetto di evitare che il sequestro perda efficacia per ragioni puramente formali, in presenza di un fumus e di un periculum ritenuti sussistenti.[12]
Ciò non significa che la Cassazione neghi la necessità di un contraddittorio effettivo. Laddove il fascicolo del riesame non contenga atti che, in concreto, hanno sorretto il provvedimento, la difesa può lamentare un vizio del contraddittorio e un difetto di motivazione. Tuttavia, tale correzione rimane interna al paradigma dell’art. 324 c.p.p. e non comporta l’adozione, per le misure reali, del modello “pieno” delineato per le misure personali.
Nel complesso, la linea nomofilattica è improntata a una marcata continuità: la distinzione tra misure personali e reali viene difesa come elemento strutturale del sistema; il fascicolo del riesame reale è concepito come strumento funzionale a un controllo mirato su fumus commissi delicti e periculum in mora; i termini procedurali sono interpretati in modo da non trasformare la dimensione temporale in un fattore di automatica caducazione della misura. Per gli operatori, questo quadro offre un elevato grado di prevedibilità. Il terreno di confronto resta quello tradizionale: contestazione del fumus, del periculum, e verifica della coerenza tra gli atti posti a base del sequestro e la loro effettiva presenza nel fascicolo, più che rivendicazione di una traslazione integrale dell’assetto previsto per le misure personali. Tuttavia, proprio questo assetto, così nitidamente definito, è oggi chiamato a confrontarsi con le sollecitazioni provenienti da Strasburgo.
Cambio rotta
L’incontro fra la giurisprudenza della Cassazione e quella della Corte EDU impone di interrogarsi sull’adeguatezza dell’attuale configurazione del fascicolo del riesame reale, soprattutto quando la misura cautelare costituisce l’anticamera di una confisca definitiva di beni di notevole valore, ovvero quando interviene a grande distanza temporale dai fatti su cui si fonda il giudizio di pericolosità o il fumus del reato.
La sentenza Isaia mostra con chiarezza che, per ritenere compatibile con la Convenzione una misura ablativa di natura non penale, non basta invocare in astratto la funzione ripristinatoria della confisca. È necessario che il giudice nazionale possa effettivamente verificare il nesso tra i beni e l’attività illecita, nonché il bilanciamento tra l’interesse generale perseguito e il sacrificio imposto al singolo. [13]Se il fascicolo del riesame reale è eccessivamente povero e costruito quasi esclusivamente su atti “a carico”, il rischio è che il controllo giurisdizionale scivoli verso un giudizio formale, lontano da quel “fair balance” richiesto dall’art. 1 del Protocollo n. 1.
In questa prospettiva, una prima linea di intervento può essere individuata in una lettura convenzionalmente orientata dell’art. 324 c.p.p., capace di ricavare, almeno in presenza di misure particolarmente invasive, un dovere del pubblico ministero di veicolare nel fascicolo anche elementi favorevoli specifici e già disponibili, quando essi incidano in modo significativo sul nesso tra i beni e l’illecito o sulla posizione dei terzi intestatari. Non si tratterebbe di creare, per via giurisprudenziale, un duplicato dell’art. 291 c.p.p., ma di introdurre una micro-regola di lealtà processuale, coerente con l’idea di un controllo non meramente apparente.[14]
Una seconda direttrice riguarda i tempi. La stessa Corte EDU attribuisce rilievo al fattore temporale nella valutazione di proporzionalità: quanto più lungo è l’intervallo tra il periodo di pericolosità o la commissione dei reati e l’adozione della misura, tanto più attenta deve essere la dimostrazione del nesso tra i beni e l’attività illecita.[15] Su questo piano, l’introduzione – magari de iure condendo – di una perentorietà temperata dei termini di trasmissione degli atti per le misure reali potrebbe contribuire a evitare dilazioni eccessive e a incentivare una cura maggiore nella predisposizione del materiale su cui il giudice è chiamato a decidere, anche sotto il profilo della tracciabilità delle operazioni finanziarie e delle catene di reinvestimento.
Resta, anche nel quadro attuale, un ampio margine di azione per la difesa. La possibilità di allegare e produrre atti mirati, di chiedere l’integrazione del fascicolo con documenti specificamente individuati, di richiamare la giurisprudenza di Strasburgo per criticare l’uso esclusivo della sproporzione patrimoniale e per sollecitare una verifica più puntuale del nesso, consente già oggi di utilizzare Isaia non come strumento di rottura sistemica, ma come parametro per misurare la sufficienza del compendio probatorio posto a base della misura.
Nel complesso, l’idea di “cambiare rotta” sul fascicolo del riesame reale non implica l’abbandono del doppio binario cautelare, ma la sua rifinitura: l’istituto può rimanere ancorato all’art. 324 c.p.p., purché sia interpretato e, se necessario, integrato in modo da garantire quella effettività del controllo che la Convenzione richiede anche per le misure patrimoniali.
Conclusioni
L’operatore del diritto si muove oggi in un orizzonte a due fuochi. Da un lato, la Corte di cassazione offre un quadro interno chiaro e tendenzialmente stabile: le misure personali e quelle reali rimangono insediate in sottosistemi distinti; il fascicolo del riesame reale è mirato; i termini non sono, salvo eccezioni, perentori; l’attenzione si concentra su fumus e periculum. Dall’altro lato, la Corte EDU richiede che le misure patrimoniali, in particolare quelle di prevenzione, siano applicate solo in presenza di un nesso effettivo tra beni e attività illecita e di un ragionevole equilibrio tra interessi pubblici e diritti individuali.
In questo contesto, l’adesione alla nomofilachia della “Corte di Roma” continua a rappresentare, per chi pratica il contenzioso cautelare reale, la scelta più prudente e prevedibile. Concentrarsi sugli snodi strutturali – esistenza del fumus, attualità e concretezza del periculum, coerenza tra atti e motivazione – e sulle lacune del fascicolo effettivamente trasmesso appare oggi più efficace che insistere su eccezioni che chiedano un’immediata estensione del modello delle misure personali a quelle reali.
Al tempo stesso, Isaia non può essere relegata a mera curiosità sovranazionale. Essa offre un argomento forte per sollecitare un controllo giudiziale più denso sulla proporzionalità delle misure e sulla dimostrazione del nesso tra beni e illecito, specialmente quando si tratti di beni acquistati a distanza di molti anni dai fatti presupposto o formalmente intestati a terzi. Utilizzata in questa chiave, la giurisprudenza di Strasburgo diventa un alleato della difesa nel chiedere decisioni meglio motivate e più rispettose dei limiti posti dallo stesso diritto interno alla confisca di prevenzione.
La stessa presenza di opinioni separate consente una duplice lettura della sentenza: restrittiva, se la si considera risposta eccezionale a una cronologia anomala e a gravi carenze motivazionali; espansiva, se la si interpreta come segnale di un progressivo irrigidimento dei parametri convenzionali. È verosimile che il futuro contenzioso – interno e, forse, ancora una volta europeo – deciderà quale di queste letture prevarrà.
In definitiva, il sistema italiano delle misure reali non è chiamato a una rivoluzione, ma a un fine aggiustamento. La Cassazione assicura oggi una rotta certa; la Corte EDU indica alcuni punti in cui quella rotta può e deve essere corretta per evitare derive presuntive e decisioni solo apparentemente giustificate. La strategia più ragionevole consiste nel continuare a conformarsi al diritto vivente interno, utilizzando al contempo Isaia come parametro e come linguaggio condiviso per rafforzare il sindacato di legalità e di proporzionalità sulle misure patrimoniali, piuttosto che come grimaldello per scardinarne le basi.
Note
[1] Cfr. artt. 272 ss. e 321 ss. c.p.p.
[2] artt. 291 e 309 c.p.p.,
[3] V. artt. 321 c.p.p. e 20 ss. d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione).
[4] v. Cass., sez. un., 29 gennaio 2020, n. 51
[5] Cass., sez. III, 3 ottobre 2024, n. 37949; nonché Cass., sez. III, 2025, n. 26620
[6] CEDU, sez. I, 25 settembre 2025, Isaia e altri c. Italia, ricc. nn. 36551/22, 36926/22, 37907/22
[7] Art. 1, Prot. n. 1 CEDU: “Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni…”. Ex art. 43 Ex art. 43 CEDU
[8] CEDU, 12 ottobre 2023, Garofalo e altri c. Italia.
[9] Art. 24 d.lgs. n. 159/2011.
[10] Sulla compatibilità di standard probatori attenuati con la Convenzione, v. CEDU, 26 febbraio 2019, Raimondo c. Italia (richiamata in Isaia).
[11] Cfr. ancora Cass., sez. III, 3 ottobre 2024, n. 37949, cit.
[12] Sulla natura ordinatoria del termine di trasmissione ex art. 324 c.p.p., cfr. Cass., sez. III, 15 giugno 2021, n. 23766.
[13] V. in particolare §§ 68–69 sent. Isaia.
[14] In termini di “lealtà processuale” del pubblico ministero nel procedimento cautelare, v. L. Marafioti, Il contraddittorio cautelare tra legge e giurisprudenza, in Dir. pen. proc., 2021 [15] Ancora § 76 sent. Isaia, dove il fattore temporale è espressamente richiamato come elemento della proporzionalità.
Foto copertina: Palazzo dei Diritti dell’uomo
