La politica di coesione dell’UE: novità e opportunità nel nuovo ciclo di programmazione


Nel periodo di programmazione 2021-2027 si conferma l’importanza attribuita nel bilancio dell’UE-27 alla politica di coesione la quale, in considerazione del consistente volume di risorse assegnate all’Italia, rappresenta una considerevole opportunità di investimento per la riduzione delle disparità territoriali presenti nel Paese.


A cura di Claudia Marano

La coesione economica, sociale e territoriale nella nuova programmazione europea

Nel periodo 2021-2027, il Quadro Finanziario Pluriennale, noto anche come bilancio UE a lungo termine, rappresenta lo strumento che fissa i massimali per ampie categorie di spesa, denominate Rubriche, associate alle priorità fissate per le politiche dell’Unione europea. La coesione economica, sociale e territoriale è inserita nella Rubrica II “Coesione, resilienza e valori”. In considerazione del volume di risorse destinate, per un importo pari a circa 392 miliardi di euro (a prezzi correnti), la politica di coesione dell’UE si conferma attualmente la principale politica di investimento europea, avente lo scopo di ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle sue varie regioni1. Nell’attuale ciclo di programmazione, sono fissati cinque obiettivi di policy che rispecchiano la necessità di avere un’Europa nuova, resiliente e pronta ad affrontare le principali sfide della società contemporanea, sostenendo le zone più fragili a livello socioeconomico, i gruppi vulnerabili, lo sviluppo sostenibile e la trasformazione digitale. Tale politica è finanziata mediante i fondi strutturali e di investimento europei, a cui si aggiunge il cofinanziamento nazionale, secondo il principio dell’addizionalità.
Il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) sostiene gli investimenti associati ai cinque obiettivi di policy, in particolare a un’Europa più intelligente (OP 1) e a un’Europa più verde e a basse emissioni di carbonio (OP 2). Inoltre, il FESR persegue l’obiettivo della cooperazione territoriale europea, volta a rafforzare la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale all’interno dell’UE2. Il Fondo sociale europeo Plus (FSE+) mira ad avere un’Europa più sociale attraverso l’attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali (OP 4).
Esso riunisce quattro fondi che risultavano separati nella programmazione 2014-2020: il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo di aiuti europei agli indigenti (FEAD), l’iniziativa a favore dell’occupazione giovanile e il programma europeo per l’occupazione e l’innovazione sociale (EaSI). Il Fondo di coesione sostiene un’Europa più verde e a basse emissioni di carbonio (OP 2) e un’Europa più connessa (OP 3). Nel periodo di programmazione 2021-2027 il Fondo di coesione si rivolge ai quindici Stati membri il cui RNL pro-capite è inferiore al 90 % della media dell’UE: Bulgaria, Repubblica Ceca, Cipro, Croazia, Estonia, Grecia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Portogallo, Romania, Slovacchia, Slovenia e Ungheria. Il Fondo per una transizione giusta (JTF) sostiene le attività direttamente correlate al suo obiettivo specifico, ovvero consentire alle regioni e alle persone di affrontare gli effetti sociali, occupazionali, economici e ambientali della transizione verso gli obiettivi 2030 dell’Unione per l’energia e il clima e un’economia climaticamente neutra dell’Unione entro il 2050, sulla base dell’accordo di Parigi3.
Tra i Fondi europei che sostengono la politica di coesione 2021-2027, infine, si aggiunge il Fondo Europeo per gli Affari Marittimi, la Pesca e l’Acquacoltura (FEAMPA), che promuove la pesca e l’acquacoltura sostenibili, il ripristino e la conservazione delle risorse biologiche acquatiche, l’economia blu nelle aree costiere, insulari e interne, sostiene lo sviluppo di comunità della pesca e dell’acquacoltura, aiuta la governance internazionale per mari e oceani sicuri, protetti, puliti e gestiti in modo sostenibile4.

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La semplificazione è una delle novità più rilevanti che interessano il nuovo ciclo di programmazione. Dal punto di vista normativo, è stato adottato il Regolamento (UE) 2021/1060 del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 giugno 2021 recante disposizioni comuni su otto fondi comunitari, tra cui i fondi strutturali e di investimento europei.
Ne consegue una significativa riduzione del diritto derivato rispetto alla programmazione precedente. Inoltre, gli obiettivi di policy su cui si concentrano gli interventi dei fondi sono più specifici, brevi e di immediata comprensione. Vi è una significativa riduzione degli oneri amministrativi, in particolare grazie all’adozione delle opzioni di costo semplificato. Tale strumento, già attivato a partire dal ciclo 2007-2013, si configura come una particolare modalità di rendicontazione che permette di calcolare il rimborso per i progetti sulla base degli output o dei risultati. Altro aspetto rilevante nell’attuale programmazione concerne i controlli, i quali saranno più veloci, snelli e saranno basati sempre più sui sistemi nazionali. Si adotterà il principio dell’audit unico al fine di evitare la duplicazione dei controlli.
Dal punto di vista territoriale, permane la divisione delle regioni nell’ambito del sistema NUTS 2 ma intervengono alcune modifiche. Nella programmazione 2021-2027 sono considerate meno sviluppate quelle regioni con PIL pro capite maggiore del 100% della media europea (mentre nel ciclo 2014-2020 erano tali quelle regioni con PIL pro capite maggiore del 90% della media europea). Le regioni in transizione hanno PIL pro capite compreso tra il 75% e il 100% della media europea (nella programmazione 2014-2020 era compreso tra il 75% e il 90% della media europea). Non è intervenuta alcuna modifica per le regioni meno sviluppate che sono tutte quelle con PIL pro capite inferiore al 75%.
Altra novità della programmazione 2021-2027 consiste nell’introduzione delle condizioni abilitanti di cui all’articolo 15 del Regolamento generale. L’allegato III contiene le condizioni abilitanti orizzontali applicabili a tutti gli obiettivi specifici e i criteri necessari per valutarne il soddisfacimento. L’allegato IV contiene le condizioni abilitanti tematiche applicabili al FESR, al FSE+ e al Fondo di coesione e, analogamente al precedente, i criteri necessari per valutare se sono soddisfatte. Quest’ultimo aspetto è di fondamentale importanza se si considera che, qualora la Commissione europea giungesse alla conclusione che la condizione abilitante non fosse soddisfatta, le spese relative all’obiettivo specifico interessato potrebbero essere inserite nelle domande di pagamento, ma lo Stato membro non otterrebbe il loro rimborso. Diversamente, nella precedente programmazione l’UE aveva concesso la gestione dei Fondi “a condizione” che gli Stati membri garantissero (ex ante) una serie di requisiti di partenza dell’assetto amministrativo e organizzativo. Essi, inoltre, dovevano confermare questa loro capacità gestionale anche in corso d’opera, dimostrando di raggiungere determinati obiettivi e risultati fissati ad inizio della programmazione (condizionalità ex post)5.

Infine, la nuova programmazione dedica particolare attenzione alla transizione verde e digitale. All’interno di ciascun accordo di partenariato sono stabiliti i contributi nazionali sul clima per il FESR e il Fondo di coesione ai fini del raggiungimento degli obiettivi climatici previsti per il bilancio dell’Unione.
Di particolare importanza è anche il rispetto del principio orizzontale del DNSH (“Do no significant harm”) nei nuovi Programmi. Rafforzamento della connettività digitale e sviluppo sostenibile sono pertanto due parole chiave della politica di coesione 2021-2027.

Una considerevole opportunità di sviluppo per l’Italia

L’accordo di partenariato per la politica di coesione tra la Commissione europea e l’Italia è stato adottato con Decisione di esecuzione C(2022) 4787 final del 15 luglio 2022. Le risorse finanziarie derivanti dai Fondi FESR, FSE+, JTF e FEAMPA, così come programmate in tale Accordo, ammontano a 75,05 miliardi di euro sui 78,19 complessivamente previsti per il ciclo di programmazione 2021-2027, che sono gestite attraverso 49 Programmi Operativi di cui 11 a titolarità di Amministrazioni centrali e 38 a titolarità delle Amministrazioni regionali/Province Autonome6. A questi si aggiungono 19 Programmi Interreg con il fine di promuovere la cooperazione territoriale europea. Nello specifico, oltre 30 miliardi di euro stanziati a titolo del Fondo europeo di sviluppo regionale e del Fondo sociale europeo Plus saranno assegnati alle regioni meno sviluppate dell’Italia meridionale, un sostegno mirato che è essenziale per ridurre il divario (ancora ampio) tra le regioni in termini di attività economica, opportunità di lavoro, istruzione e accesso ai servizi e all’assistenza sanitaria7.

A livello nazionale, la gestione dei Programmi Operativi cofinanziati è attribuita alle Autorità di Gestione (AdG) che possono affidare a Organismi intermedi (OOII), mediante convenzioni di delega, l’espletamento di funzioni nell’ambito di specifiche priorità dei Programmi. Inoltre, l’Italia, come gli altri Stati membri, istituisce un Comitato di sorveglianza a cui vengono attribuite una serie di funzioni, tra le quali rientra l’esame dei progressi compiuti nell’attuazione del programma e nel conseguimento dei target intermedi e dei target finali. Infatti, nel corso del riesame intermedio, ogni Stati membro dovrebbe esaminare la necessità di modifiche del programma per adeguarsi alle nuove sfide individuate nelle pertinenti raccomandazioni specifiche per Paese adottate o modificate dopo l’inizio del periodo di programmazione. Quanto alla ripartizione tra le categorie di regione, sono considerate in transizione non solo l’Abruzzo, che si conferma in questa categoria, ma anche l’Umbria e le Marche (precedentemente tra quelle più sviluppate)8. A tali regioni sono destinati circa 3,6 miliardi di euro. Le regioni meno sviluppate sono quelle rimanenti del Mezzogiorno (Campania, Molise, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia e Sardegna), mentre le più sviluppate comprendono quelle del Centro-Nord, con l’esclusione di Umbria e Marche. Alle prime sono destinati circa 46,6 miliardi di euro, mentre alle seconde 23,9 miliardi di euro. Da sottolineare è che gli interventi per la coesione che verranno finanziati nel periodo 2021-2027 sono definiti in coerenza con gli investimenti del Piano Nazionale per la Ripresa e la Resilienza (PNRR). Non resta che si realizzi ciò che Elisa Ferreira, Commissaria per la Coesione e le riforme, ha dichiarato: “Nei prossimi anni l’Italia disporrà di risorse senza precedenti. Nel quadro dell’accordo di partenariato comune, l’Italia investirà nella creazione di posti di lavoro, nell’aumento della competitività, nel rafforzamento della crescita economica sostenibile, nella modernizzazione del settore pubblico e in molto altro. La riduzione delle disparità territoriali è fondamentale per una crescita equilibrata che vada a beneficio di tutti“. Nell’attuale ciclo settennale di programmazione, l’Italia necessita di interventi concreti, rapidi, capaci di valorizzare le caratteristiche endemiche delle regioni di cui si compone. Solo in questo modo, lo Stato italiano contribuirà a creare un sistema europeo sempre più policentrico in cui sia realizzata una crescente integrazione di tutte le sue regioni, senza “lasciare nessuno indietro”.


Note

1 V. Coesione economica, sociale e territoriale quale principale politica di investimento dell’UE, Opinio Juris, Claudia Marano, 2 settembre 2023: https://www.opiniojuris.it/coesione-economica-sociale-e-territoriale-quale-principale-politica-di-investimento-dellue/
2 Il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), Note sintetiche sull’Unione europea, Kelly Schwarz, ottobre 2023.
3 Art. 2 del Regolamento (UE) 2021/1056 del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 giugno 2021 che istituisce il Fondo per una transizione giusta.
4 I Fondi europei per la politica di coesione 2021-2027, Camera dei deputati, Servizio studi, 15 novembre 2023.
5 Il sistema delle condizionalità nella Programmazione 2014-2020 dei Fondi SIE, Francesco Gagliardi, Formez PA, Dipartimento della Funzione Pubblica, febbraio 2017.
6 Agenzia per la coesione territoriale: https://www.agenziacoesione.gov.it/
7 Politica di coesione dell’UE: assegnati all’Italia 42,7 miliardi di € per contribuire alla crescita sostenibile, all’occupazione e alla modernizzazione, Rappresentanza in Italia, Comunicato stampa, 19 luglio 2022.
8 Agenzia per la coesione territoriale: https://www.agenziacoesione.gov.it/


Foto copertina: coesione dell’UE