Dopo quasi due anni di conflitto e oltre 64.000 vittime palestinesi, Bruxelles ha annunciato possibili sanzioni contro ministri e coloni israeliani e la sospensione parziale dell’Accordo di associazione. Nel mentre il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione che condanna il blocco degli aiuti a Gaza e chiede un cessate il fuoco immediato riaffermando l’autodifesa di Israele e sanzioni contro Hamas. «Troppo poco, troppo tardi, intollerabilmente insufficiente secondo il diritto internazionale» ha affermato Francesca Albanese, la Relatrice Speciale ONU per i Territori palestinesi occupati.

A cura di Martina Biral

La presidente della Commissione europea, Ursula von der Leyen, ha annunciato il 10 settembre un pacchetto di misure destinate a ridefinire il rapporto tra Bruxelles e Tel Aviv. Tra le ipotesi sul tavolo figurano la sospensione del sostegno bilaterale a Israele, l’introduzione di sanzioni mirate contro alcuni ministri del governo Netanyahu e contro coloni responsabili di violenze, nonché una possibile sospensione parziale dell’Accordo di associazione UE-Israele, limitatamente alle disposizioni commerciali. Si tratta di proposte che rispecchiano pressioni crescenti provenienti da ampi settori della società civile europea, da organizzazioni non governative e da esponenti politici di diversi Stati membri. Intervenendo dinanzi al Parlamento europeo riunito a Strasburgo, von der Leyen dopo essersi definita “l’amica di lunga data del popolo israeliano”[1] ha avanzato le proposte ma ha altresì riconosciuto la difficoltà di ottenere un consenso unanime in Consiglio, condizione necessaria per l’adozione delle misure più incisive in politica estera. La presa di posizione arriva dopo quasi due anni di conflitto e oltre 64.000 vittime palestinesi[2] e coincide con il discorso sullo stato dell’Unione, in un contesto in cui diversi osservatori hanno giudicato le iniziative europee troppo tardive e insufficienti. L’intervento della Presidente è stato seguito, già il giorno successivo, dal voto dell’Eurocamera su una risoluzione che sollecitava un impegno più stringente dell’Unione per porre fine alla crisi.

La Risoluzione adottata dal Parlamento chiede “aiuti per Gaza, il rilascio degli ostaggi e giustizia”

L’11 settembre, all’indomani del discorso sullo stato dell’Unione della presidente von der Leyen, il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione sulla guerra a Gaza con 305 voti favorevoli, 151 contrari e 122 astensioni.[3] Il testo esprime “seria preoccupazione”[4] per la situazione umanitaria definita “catastrofica”[5] e chiede un’azione più incisiva da parte dell’Unione. I deputati hanno condannato il blocco degli aiuti umanitari imposto da Israele, che ha volontariamente aggravato la carestia nella Striscia, sollecitando l’apertura di tutti i valichi di frontiera e il ripristino del mandato e dei finanziamenti all’UNRWA, accompagnato da un controllo rafforzato sulla distribuzione. La risoluzione chiede accesso pieno e sicuro a cibo, acqua, medicinali e rifugi, oltre al ripristino immediato delle infrastrutture essenziali, richiamando tutte le parti al rispetto del diritto internazionale umanitario. Il Parlamento ha inoltre domandato un cessate il fuoco immediato e permanente e il rilascio incondizionato degli ostaggi israeliani, invitando l’UE e gli Stati membri a esercitare pressioni diplomatiche su Hamas. Pur riaffermando l’“inalienabile diritto all’autodifesa di Israele”[6] nel rispetto del diritto internazionale, i deputati hanno condannato le azioni militari indiscriminate a Gaza e l’uso di civili come scudi umani da parte di Hamas.[7] La risoluzione sostiene la linea annunciata dalla Commissione, compresa la sospensione del sostegno bilaterale a Israele e di alcune disposizioni commerciali dell’Accordo di associazione, e chiede un’indagine completa su tutte le violazioni del diritto internazionale e i crimini di guerra, con l’accertamento delle responsabilità dei colpevoli. Sono appoggiate, inoltre, le sanzioni contro coloni violenti in Cisgiordania e a Gerusalemme Est e contro i ministri Bezalel Smotrich e Itamar Ben-Gvir. Infine, l’Eurocamera ribadisce il sostegno alla soluzione dei due Stati, considerata essenziale per la pace, la sicurezza di Israele e la stabilità regionale. Invita pertanto gli Stati membri a compiere passi diplomatici valutando il riconoscimento di uno Stato di Palestina, e chiede il ritorno di una Autorità palestinese riformata come unico organo di governo a Gaza, con l’esclusione di Hamas.

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Giuristi e osservatori internazionali hanno criticato l’impostazione della risoluzione, rilevando come essa ponga in primo piano l’autodifesa di Israele e la condanna di Hamas. La liberazione degli ostaggi è definita “incondizionata” e il Parlamento invita a includere il movimento nel regime sanzionatorio europeo. Solo in un secondo momento vengono richiamate alcune delle misure già annunciate dalla presidente von der Leyen. Sia le parole della presidente della Commissione, sia la risoluzione adottata dal Parlamento sono state duramente criticate dalla Relatrice speciale ONU per i Territori palestinesi occupati, Francesca Albanese, secondo la quale si tratta di «troppo poco, troppo tardi, intollerabilmente insufficiente secondo il diritto internazionale».[8] Albanese chiede un embargo totale sulle armi, la sospensione del commercio, inclusi i programmi di ricerca come Horizon Europe (il principale fondo dell’UE per innovazione e ricerca scientifica, dal valore complessivo di 95 miliardi di euro)[9], il perseguimento giudiziario dei responsabili di crimini e l’invio di una flotta internazionale per rompere l’assedio di Gaza. Temi che non trovano spazio nella mozione parlamentare, né vi è alcun riferimento al mandato di arresto contro Benjamin Netanyahu, ignorato dall’Ungheria e che diversi Stati membri hanno già dichiarato di non voler applicare. La Relatrice ha inoltre osservato che se da un lato l’Eurocamera ribadisce l’obiettivo della soluzione dei due Stati e invita gli Stati membri a valutare il riconoscimento della Palestina, dall’altro lo Stato che viene prospettato non è uno Stato pienamente sovrano, ma una Palestina smilitarizzata, affidata a un’Autorità Nazionale Palestinese riformata e fortemente condizionata da attori esterni, una entità limitata nella sua capacità politica e militare. L’UE parla di riconoscimento ma non crea le condizioni materiali e politiche per l’esistenza effettiva di uno Stato palestinese sovrano, presentandolo piuttosto come un’entità subordinata e controllata.

L’Accordo di Associazione e la Clausola sul Rispetto dei Diritti Umani

Nei mesi precedenti, la questione di Gaza era stata discussa in sede di Consiglio Affari esteri (23 giugno) e successivamente al Consiglio europeo (26 giugno). In entrambe le occasioni, però, i Ventisette non erano riusciti a concordare misure concrete e le divisioni interne erano emerse con chiarezza: da un lato Paesi come la Spagna, che chiedevano una risposta alle violazioni del diritto internazionale da parte di Israele; dall’altro Stati come la Germania, contrari a qualsiasi iniziativa restrittiva.

Eppure, l’UE disporrebbe degli strumenti giuridici per reagire a violazioni sistematiche dei diritti umani da parte di Israele, interrompendo l’applicazione dell’Accordo di Associazione UE-Israele. L’Accordo rappresenta lo strumento principale che regola i rapporti bilaterali. L’Unione è oggi il primo partner commerciale di Israele, con un interscambio pari a 42,6 miliardi di euro nel 2024, che copre circa il 32% del commercio totale del Paese.[10] Entrato in vigore nel 2000, l’Accordo ha istituito un dialogo politico regolare e creato una zona di libero scambio, eliminando i dazi sui prodotti industriali e liberalizzando progressivamente quelli agricoli. Il testo disciplina inoltre servizi, investimenti, appalti pubblici e concorrenza, impegna Israele a rafforzare la tutela della proprietà intellettuale e apre a un’ampia cooperazione settoriale in campi che spaziano dalla ricerca scientifica all’energia, dall’ambiente ai trasporti, fino a cultura e istruzione. Elemento cruciale è però la clausola di condizionalità democratica. L’articolo 2 stabilisce infatti che il rispetto dei diritti umani e dei principi democratici costituisce un “elemento essenziale”[11] dell’accordo. La sua violazione configura come una grave inadempienza (material breach) che, in base al diritto internazionale (art. 60 della Convenzione di Vienna del 1969),[12] può giustificare la sospensione o la cessazione dell’accordo. A rafforzare tale previsione, l’articolo 79 riconosce che, qualora una parte ritenga che l’altra non abbia rispettato i propri obblighi, essa possa adottare le “misure appropriate”.[13]

Da tempo diversi attori – tra cui ONG e governi nazionali – sollecitano la sospensione dell’Accordo di associazione UE–Israele, citando come motivazioni principali l’occupazione illegale dei Territori palestinesi e la discriminazione sistematica nei confronti della popolazione palestinese in Israele. Già nel febbraio 2024, Spagna e Irlanda avevano chiesto formalmente alla Commissione di avviare una revisione urgente del rispetto da parte di Israele degli obblighi previsti dall’accordo e, qualora fosse accertata una violazione, di proporre al Consiglio misure appropriate. La Commissione, tuttavia, non ha dato seguito all’iniziativa, mantenendo un approccio improntato al sostegno delle relazioni con Israele e ribadendo in più occasioni il diritto di quest’ultimo all’autodifesa.

Una linea differente era stata seguita dall’allora Alto Rappresentante Josep Borrell, che aveva incaricato il Rappresentante speciale dell’UE per i diritti umani (EUSR) di redigere un rapporto sulla situazione in Medio Oriente. Presentato in forma riservata al Consiglio nel luglio 2024, il documento si basava interamente su fonti ONU, poiché l’EUSR non dispone di una capacità autonoma di monitoraggio sul terreno. Il rapporto concludeva che a Gaza erano stati probabilmente commessi crimini di guerra e contro l’umanità. Sebbene privo di effetti vincolanti – un rapporto dell’EUSR non crea obblighi giuridici né vincola le istituzioni europee[14] – il documento ha avuto un impatto politico. Sulla sua base, infatti, Borrell aveva proposto al Consiglio di sospendere il dialogo politico con Israele, cioè la componente politica dell’Accordo di associazione, che rientra nella PESC e dunque nelle prerogative dell’Alto Rappresentante.[15] Le parti commerciali dell’Accordo, invece, avrebbero richiesto un’iniziativa della Commissione. In ogni caso, il Consiglio non ha accolto la proposta. Sette mesi più tardi, la questione è stata riaperta dal governo olandese, che ha chiesto all’attuale Alto Rappresentante, Kaja Kallas, una nuova valutazione sulla conformità di Israele all’articolo 2 dell’Accordo. La proposta, questa volta, ha ottenuto il sostegno della maggioranza degli Stati membri ed è stata formalmente approvata in sede di Consiglio il 20 maggio 2025. Tuttavia l’accordo è rimasto pienamente in vigore.

Ad oggi la prospettiva di una sospensione integrale dell’Accordo di associazione UE–Israele appare politicamente remota. Ai sensi dell’art. 218, par. 9, TFUE, l’interruzione dell’applicazione di un accordo internazionale richiede infatti una proposta della Commissione e la decisione del Consiglio, che secondo la giurisprudenza della CGUE[16] è caratterizzata da un ampio margine discrezionale. La prassi dimostra, inoltre, che il Consiglio ricorre raramente a questo strumento come risposta a violazioni dei diritti umani. Nel caso specifico degli accordi di associazione, l’art. 218, parr. 8 e 9, TFUE impone il requisito dell’unanimità: l’opposizione anche di un solo Stato membro è sufficiente a bloccare l’iniziativa. Una condizione particolarmente restrittiva, se si considera che diversi governi europei sostengono Israele per ragioni storiche, per affinità ideologica o per legami economici legati alla fornitura di armamenti.

Diverso è il discorso per una sospensione parziale, ipotesi che la Commissione ha recentemente annunciato di voler proporre, senza però indicare i tempi precisi (come dichiarato dalla portavoce Paula Pinho). I Trattati non disciplinano in maniera esplicita la procedura da seguire, ma vi sono precedenti che consentono di delinearne il profilo. Nel 2011, ad esempio, l’UE ha deciso di sospendere l’applicazione dell’Accordo di cooperazione con la Siria limitatamente al commercio di petrolio e prodotti petroliferi, in risposta alla repressione violenta operata dal regime di Bashar al-Assad.[17] In quel caso, la sospensione non fu fondata sugli artt. 217 e 218 TFUE, che avrebbero richiesto l’unanimità, bensì sull’art. 207 TFUE relativo alla politica commerciale comune. Trattandosi di una misura circoscritta a un settore commerciale, la decisione poté così essere adottata con maggioranza qualificata.

Ad oggi, l’assenza di misure nei confronti di Israele non sembra dipendere unicamente dal vincolo procedurale dell’unanimità in Consiglio, ma anche dall’orientamento politico prevalente in seno alla Commissione e a una parte significativa degli Stati membri, che pongono l’accento sulla continuità e la stabilità delle relazioni bilaterali. Nel frattempo, la situazione a Gaza si sta ulteriormente aggravando: la popolazione civile è sottoposta a una carestia indotta, utilizzata come strumento di guerra, i civili vengono uccisi mentre cercano di raggiungere i punti di distribuzione degli aiuti posti sotto controllo militare israeliano. In questo contesto, 187 organizzazioni della società civile[18] – tra cui ONG, associazioni umanitarie e sindacati – hanno chiesto formalmente la sospensione dell’Accordo di associazione UE-Israele, sollecitando un cambio di rotta da parte delle istituzioni europee.

Note

[1] State of the Union 2025.” European Commission, 10 Settembre, 2025, https://italy.representation.ec.europa.eu/notizie-ed-eventi/notizie/discorso-della-presidente-von-der-leyen-sullo-stato-dellunione-2025-2025-09-10_it
[2] A Gaza È Catastrofe Umanitaria.” Oxfam Italia, 15 Settembre, 2025, https://www.oxfamitalia.org/stop-al-commercio-con-gli-insediamenti-illegali-in-cisgiordania/
[3] “Il Parlamento chiede aiuti per Gaza, il rilascio degli ostaggi e giustizia.” Europarlamento – Sala stampa, 5 set. 2025.
[4] Ibidem.
[5] Ibidem.
[6] Ibidem.
[7] Ibidem.
[8] Albanese, Francesca, “Too little, too late, intolerably insufficient under international law…”, X, 10 Settembre, 2025.
[9] Stop al commercio con gli insediamenti illegali in Cisgiordania.” Oxfam Italia, 15 settembre 2025.
[10] Stop al commercio con gli insediamenti illegali in Cisgiordania.” Oxfam Italia, 15 settembre 2025.
[11] Art. 2, Euro-Mediterranean Agreement, Official Journal of the European Communities, 21 June 2000, L 147/3.
[12] Art. 60, United Nations. Vienna Convention on the Law of Treaties. 23 May 1969, United Nations Treaty Series, vol. 1155, p. 331.
[13] Art. 79, United Nations. Vienna Convention on the Law of Treaties. 23 May 1969, United Nations Treaty Series, vol. 1155, p. 331.
[14] Court of Justice of the European Union (CJEU). Opinion 2/00, Signature d’accords internationaux. ECLI:EU:C:2001:664, 2001, para. 64.
[15] Court of Justice of the European Union (CJEU). Case C-244/17, Commission v. Council (Kazakhstan Agreement). ECLI:EU:C:2018:662, 2018, para. 41.
[16] Court of Justice of the European Union (CJEU). Case C-581/10 P, Mugraby v. Council and Commission. ECLI:EU:C:2011:746, 2011, para. 70.
[17] Council of the European Union. Council Decision 2011/523/CFSP concerning restrictive measures against Syria. Official Journal of the European Union, L 228, 3 Sept. 2011, pp. 20–21. Preamble.
[18] Amnesty Italia. “L’accordo UE-Israele va sospeso, ora.” Amnesty Italia, 16 Settembre, 2025

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