A pochissimi giorni dallo svolgimento della consultazione referendaria, abbiamo voluto ascoltare le ragioni del SI e del NO al quesito sul quale dovranno pronunciarsi gli italiani. Un tentativo di affrontare in maniera seria e approfondita, e per entrare nel merito di una riforma che, in maniera anche molto accesa, sta dividendo l’opinione pubblica.
di Raimondo Fabbri
LE RAGIONI DEL SI
Con Stefano Ceccanti, ordinario di Diritto pubblico comparato nella facoltà di Scienza Politiche della Sapienza Università di Roma.
Professor Ceccanti, i cittadini italiani si esprimeranno sul Referendum che chiede di approvare o meno il testo della legge di revisione denominata «Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare». Potrebbe chiarire innanzitutto questo aspetto non secondario, visto che nel dibattito pubblico spesso si parla di Riforma della Giustizia?
«Il testo di oggi è il completamento di una prima riforma parziale effettuata nel 1999 che aveva modificato l’articolo 111 della Costituzione parlando di “giudice terzo e imparziale” rispetto alle due parti, difesa e accusa. Conseguenza logica è oggi che il Csm unico sia separato tra un organo che gestisce le carriere dei giudici e uno quelle degli accusatori. Non ci può essere infatti, per coerenza di sistema, un organo che assomma la gestione delle carriere di giudici terzi e di una delle due parti. Quanto alla Corte disciplinare è un’esigenza già emersa dal 1991 per distinguere un ruolo giudiziario, di sentenze per illeciti disciplinari, rispetto ai compiti diversi, per lo più amministrativi dei Csm».
Pensa che il numero degli articoli della Costituzione oggetto di modifica sia eccessivo?
«Gli articoli realmente modificati sono 3, che enunciano rispettivamente il principio della separazione (102), che separano il Csm (104) e che creano la Corte disciplinare (105). Gli altri sono toccati da modifiche conseguenti di coordinamento. Mi sembrano coerenti con lo scopo».
L’eventuale vittoria del SI potrebbe realmente intaccare l’autonomia e l’indipendenza della magistratura, facendola scivolare sotto il controllo politico?
«No, non c’è nessuna norma che porti a questo esito, come dimostrato dal fatto che nei tre organi la presenza dei magistrati è maggioritaria: due terzi nei Csm, tre quinti nella Corte».
Secondo lei con la conferma della riforma costituzionale è possibile che l’equilibrio fra i poteri dello stato risulti sbilanciato a favore dell’esecutivo?
«No, non c’è nessuna norma che porti a questo esito».
Si parla di separazione delle carriere fra pubblico ministero e giudice sin dai tempi della «Riforma Vassalli» alla fine degli anni Ottanta, come conseguenza dovuta dall’introduzione nel nostro ordinamento del processo accusatorio, che pone sullo stesso piano Pm e Giudice. Cosa pensa rispetto a quella che sembra una strada obbligata?
«Che per l’appunto è una strada obbligata. I due relatori di sinistra alla riforma condivisa dell’articolo 111, Salvi al Senato e Soda alla Camera lo spiegarono bene già allora, nel 1999».
L’istituzione di due CSM e di un’Alta corte non corre il rischio di generare confusione e di non contribuire a migliorare i meccanismi di autotutela del potere giudiziario?
«No, perché la Corte ha la sua funzione specifica di deterrente verso gli illeciti disciplinari e i due Csm evitano interferenze sulle carriere reciproche di accusatori e giudici».
La nostra Costituzione, in quasi ottant’anni di vita, pur dando ottima prova di sé è stata già oggetto di interventi che ne hanno interessato diverse parti. Come si sente di rispondere a coloro che ritengono questa modifica non in linea con lo spirito unitario che dovrebbe animare la revisione del testo costituzionale?
«La presente revisione è in realtà lo sviluppo coerente della breccia aperta dalla VII disposizione transitoria che richiedeva che l’ordinamento giudiziario dovesse essere riscritto sulla base dei nuovi principi della Costituzione e completa la prima riforma del 1999.
La Costituzione grazie al Csm operò già nel senso di una separazione dei poteri tra ordine giudiziario e esecutivo, questo testo che completa il processo accusatorio perfeziona il pluralismo nel potere giudiziario, assicurando una maggiore autonomia dei giudici rispetto agli accusatori. Cosa che beneficia il cittadino che spesso subisce decisioni dovute alla commistione odierna, ad esempio rinvii a giudizio che potrebbero essere evitate in quanto seguiti da probabilissime assoluzioni, che il giudice finisce per decidere anche perché sulla sua carriera incidono rappresentanti degli accusatori».
LE RAGIONI DEL NO
Con Fabio Giglioni, ordinario di Diritto amministrativo nella facoltà di Scienze Politiche della Sapienza Università di Roma.
Tra i motivi opposti alla riforma dai sostenitori del NO, vi è quella che afferma come la separazione delle carriere esista già nel nostro paese. Ritiene corretta questa tesi prof. Giglioni?
«In questo momento, dopo la riforma Cartabia, è consentito per una sola volta il cambio delle funzioni tra giudicanti e requirenti, per cui i magistrati sono incardinati per esercitare una sola funzione per tutta la loro carriera. Da un punto di vista formale dell’ordinamento giudiziario, però, questo non si traduce anche in una separazione delle carriere, che implica, cioè, l’imputazione a ordini distinti. La differenza la fa il punto di vista. Se assumiamo il punto di vista dell’organizzazione complessiva della magistratura, la separazione delle carriere ancora non c’è e viene esplicitamente introdotta da questa revisione costituzionale; se assumiamo il punto di vista del processo e quindi delle garanzie dei cittadini, la distinzione delle funzioni è già ora molto netta».
Il fatto che a favore della riforma costituzionale, su cui dovranno pronunciarsi i cittadini, si siano schierati esponenti politici di diversa estrazione non la rende, secondo lei, una riforma sostanzialmente condivisa?
«È difficile giudicare condiviso un testo che nei quattro passaggi parlamentari previsti per la revisione non è variato neppure di una virgola, tenuto conto oltretutto che la proposta è arrivata dal Governo… Si dice che non era mai accaduto prima che un testo di revisione costituzionale non fosse modificato durante la discussione parlamentare. Non so se sia vero ma in ogni caso mi pare un indizio lampante di una revisione che ha alimentato semmai una netta contrapposizione. D’altra parte, è la stessa Costituzione a darci una misura di cosa significa riforma condivisa: la maggioranza dei due terzi in seconda votazione previene il ricorso al referendum. I costituenti hanno previsto l’istituto referendario nella procedura di modifica costituzionale proprio per dissuadere le forze politiche a intraprendere revisioni costituzionali senza raggiungere un largo consenso in parlamento. Se si ricorre al referendum, è proprio perché è mancata la condivisione della riforma. In questo caso, peraltro, il referendum confermativo è stato addirittura promosso dalle stesse forze che hanno sostenuto la revisione costituzionale. È esattamente tutto il contrario della ricerca di un accordo ampio tra forze politiche. Non mi pare che questo sia contraddetto dal voto favorevole di qualche piccolo gruppo parlamentare di norma estraneo alla maggioranza di governo o dall’adesione individuale di esponenti politici normalmente schierati sul fronte opposto rispetto a questa maggioranza; è una circostanza che avviene spesso nei referendum, ma non è questo che permette di dire che la riforma è condivisa».
Secondo lei l’eventuale vittoria del SI contribuirà ad indebolire l’autonomia della magistratura, favorendone il controllo politico?
«La revisione costituzionale divide gli organi di garanzia che gestiscono le carriere dei magistrati e, nel complesso, questa divisione indebolisce oggettivamente la forza della magistratura nel governare la propria organizzazione. È una regola antichissima quella di dividere per indebolire. L’indebolimento della capacità di autogoverno favorisce soluzioni che rafforzano l’eterodirezione. Di quanto? In modo preoccupante? Questo al momento non è possibile dirlo, ma che questa sia la direzione di marcia mi sembra difficilmente negabile».
Nel panorama europeo, in 22 paesi su 27 le carriere fra PM e giudici sono separate. Non crede che una simile riforma renderebbe il nostro ordinamento più uniforme agli standard europei?
«Tra le tante tesi sostenute da chi è favorevole alla revisione costituzionale, questa mi pare la meno comprensibile di tutte. L’Italia fa parte di numerosi consessi sovranazionali e internazionali, nessuno dei quali ha mai contestato l’ordinamento giudiziario italiano come una minaccia per la democrazia o per le libertà. Il nostro paese è invece stato condannato molte volte per la lunghezza dei processi, per l’inefficienza del servizio di giustizia ed è spesso criticato per i costi di accesso alla giustizia; tutte questioni totalmente trascurate da questa revisione costituzionale. Chi propone la riforma dovrebbe partire da qui: mettere in evidenza le gravi distorsioni del nostro sistema che la riforma intende affrontare, ma non vi è traccia di tali segnalazioni. Se alla fine, dunque, tutto si riduce nel dire che occorre omologarsi agli altri paesi, mi sembra una motivazione molto deludente.
Le differenze non sono sempre simbolo di eccentricità; le differenze possono contenere valori di alto significato che sarei ben attento a disperdere per la ricerca esasperata dell’omologazione. Un segno, quest’ultimo, che peraltro dà continui esempi negativi in tanti campi diversi dell’esperienza sociale e istituzionale».
In Italia si parla di separazione delle carriere fra pubblico ministero e giudice da molti anni. Non crede che sia una riforma oramai divenuta irrimandabile?
«Ripeto quanto detto prima: sarebbe irrimandabile perché? Quali difetti gravi e minacciosi presenta l’attuale ordinamento giudiziario per la democrazia e la libertà dei cittadini? Nessuna organizzazione internazionale solleva questo problema. È irrimandabile questo approdo solo per chi segue un approccio ideologico al tema. La tesi è: poiché il processo accusatorio richiede la netta distinzione tra gli interpreti dell’accusa e quelli del giudizio, allora la conseguenza deve essere che le due funzioni devono essere imputate a ordini distinti. Ma, appunto, è l’applicazione di uno schema ideologico che si vuole imporre a dispetto di evidenze che non sollevano i problemi a cui si tenterebbe di dare una risposta. Si pretende di applicare un teorema astratto a una realtà che non solleva i problemi per i quali quello schema sembra pensato. A me ha molto colpito, ad esempio, leggere le valutazioni dell’avv. Coppi, da tutti riconosciuto in Italia come un professionista di altissimo valore e con una significativa esperienza, secondo il quale in tanti anni di vita professionale non ha mai avuto il sospetto che l’esito di un processo sia stato condizionato dalla mancata separazione delle carriere dei magistrati. E, d’altra parte, i dati statistici gli danno perfettamente ragione».
Con la conferma della riforma costituzionale si va effettivamente verso una mutazione genetica del pubblico ministero con notevoli conseguenze per i cittadini?
«Beh, intanto questo è sostenuto innanzitutto da chi è favorevole alla revisione costituzionale. Quando si invoca la piena applicazione del processo accusatorio con un ruolo dei pubblici ministeri più assimilabile a quello dell’“avvocato dell’accusa” si vuole una figura istituzionale diversa da quella oggi esistente, anche perché altrimenti farei ancor più fatica a comprendere il perché di questa riforma.
A ogni modo è indubitabile che, se si separano gli ordini giudiziari in relazione alle diverse funzioni, i criteri di valutazione dell’operato dei magistrati requirenti si differenzieranno da quelli dei magistrati giudicanti in modo marcato. Sarebbe strano che la divisione degli organi di garanzia non produca criteri di valutazione diversi dell’operato dei magistrati e, perfino, procedure distinte per l’assegnazione degli uffici, le promozioni, ecc.
In questo contesto, a mio avviso, le garanzie per i cittadini possono andare incontro a maggiori rischi perché potrebbero trovarsi di fronte pubblici ministeri aggressivi e mordaci in ragione del fatto che questi saranno valutati secondo principi ben diversi da quelli fin qui applicati. Chi studia il funzionamento delle pubbliche amministrazioni sa bene che a condizionare l’operato dei dipendenti pubblici sono le regole e i controlli interni all’organizzazione molto più che le leggi. In tante occasioni, ad esempio, molti esponenti politici hanno preso spunto da processi che si sono conclusi con l’assoluzione degli imputati per mettere sotto accusa i pubblici ministeri che hanno intentato cause senza successo. Se è questa l’unità di misura con cui si devono valutare i pubblici ministeri, ora che saranno inquadrati in un ordine diverso faranno di tutto per conseguire i risultati attesi.
Di fronte a questo scenario possibile, io credo che le garanzie per i cittadini ne escano indebolite e penso che anche gli avvocati dovrebbero vedere con preoccupazione questa possibile degenerazione».
L’istituzione di due CSM con componenti sorteggiati e di un’Alta corte può risolvere il problema dell’eccessiva preponderanza dei gruppi associativi all’interno della magistratura?
«Su questo farei una piccola premessa. Che i magistrati si organizzino in associazioni che riflettono visioni diverse della funzione della giustizia, non mi sembra di per sé un male da contrastare; anzi, alimenta un modo democratico di vivere le istituzioni. Ciò che deve essere combattuta è invece certamente la prassi secondo la quale l’affiliazione alle diverse associazioni diventa necessaria per fare carriera od ottenere ciò a cui i magistrati aspirano. Questo è certamente da correggere. Il revisore costituzionale ha investito sul sorteggio per contrastare questo fenomeno certamente negativo. Personalmente non considero virtuoso questo meccanismo per la selezione di rappresentanti, anche se riconosco che tale metodo sia più diffuso di quanto si creda in diversi corpi dell’amministrazione. Il sorteggio de-responsabilizza i magistrati nell’autogoverno e si espone a risultati casuali, che possono dare composizioni sbilanciate in termini di sensibilità, visioni della giustizia, appartenenza di genere o di aree territoriali e, soprattutto, mina l’equilibrio delle valutazioni, riduce il prestigio dei magistrati e incide sulla continuità e sul buon andamento dell’amministrazione. Insomma, in questo caso il problema lo vedo anch’io, ma la soluzione non mi convince. Mettere in costituzione un sistema di selezione così controverso come il sorteggio, irrigidendo la soluzione, mi sembra davvero un errore».
La nostra Costituzione, in quasi ottant’anni di vita, pur dando ottima prova di sé è stata già oggetto di interventi che ne hanno interessato diverse parti. Perché questa modifica è meno accettabile di altre leggi di revisione del testo costituzionale?
«Per la verità anche in passato ci sono state modifiche costituzionali fortemente controverse; non direi che solo in questo caso si stanno registrando toni particolarmente accesi. In generale, non sarei preoccupato da confronti animati e vivaci: anzi, direi che nel nostro paese si è un po’ persa l’abitudine di accompagnare scelte importanti con la partecipazione ampia dell’opinione pubblica. È prevalente, piuttosto, una discussione riservata solo agli esperti. Premesso tutto questo, ho la sensazione che per spiegare questa revisione costituzionale non siano utili solo gli argomenti tecnici, ai quali fin qui mi sono attenuto. È indubbio che nel nostro paese non si sia mai assopito il clima di scontro tra il ceto politico e la magistratura che dura dai tempi di Tangentopoli e questo passaggio di revisione costituzionale si inserisce ancora in questo solco di contrapposizione, come si evince chiaramente anche dalle dichiarazioni dei politici e, perfino, degli esponenti del governo.
Per questo a me pare che il vero nodo di questa modifica costituzionale sia la riduzione della capacità della magistratura di gestire l’amministrazione della giustizia.
Se passiamo da un organo di garanzia della magistratura a due con l’aggiunta di un ulteriore organo, l’Alta Corte, per esercitare la funzione disciplinare, mi pare che l’obiettivo sia chiaro: moltiplicare e dividere gli ordini della magistratura per indebolirla come organizzazione professionale».
Foto copertina:Referendum Giustizia
