L’avvento della comunità internazionale moderna dopo la fine della seconda guerra mondiale ha portato alla ribalta il ruolo dell’individuo e i suoi diritti inviolabili.
Non per nulla, molti la definiscono comunità internazionale umano-centrica.
Il paradosso nasce dal fatto che nonostante la proliferazione di norme a carattere generale e convenzionale in materia di protezione dell’individuo e volte alla codificazione dei suoi diritti, l’ordinamento giuridico internazionale manca di una convenzione in materia di crimini contro l’umanità. Per ora.
Dal 19 al 30 gennaio 2026 si è infatti tenuta la prima sessione della Commissione preparatoria per le conferenze di Plenipotenziari che si terranno nel biennio 2028-29 al fine di trasformare la bozza di progetto sulla prevenzione e repressione dei crimini contro l’umanità in un trattato.
Una panoramica generale
Sin dai processi di Norimberga, i crimini contro l’umanità sono stati concepiti come strumento giuridico volto a colmare le insufficienze del diritto bellico classico, consentendo la repressione di atrocità commesse anche al di fuori di un conflitto armato. La stessa parola genocidio era appena stata coniata dal professore e avvocato Raphael Lemkin[1], ma solo nel 1948 fu giuridicizzata dalla stipula della Convenzione ONU per la prevenzione e la repressione del genocidio.
Nel corso dei decenni, la categoria dei crimina iuris gentium si è progressivamente consolidata attraverso la prassi convenzionale degli Stati e giudiziaria dei tribunali penali internazionali ad hoc, fino alla definitiva codificazione, contenuta nello Statuto di Roma della Corte Penale Internazionale. Tuttavia, a differenza di altre gravi violazioni del diritto internazionale, non esiste una convenzione specifica dedicata alla prevenzione e alla repressione dei crimini contro l’umanità. Infatti, l’unico strumento che se ne occupa nello specifico è lo Statuto di Roma, che rimane tuttavia uno strumento settoriale, vincolante solo per gli Stati parti e incentrato primariamente sulla giurisdizione di una corte internazionale, non sulla definizione sistematica degli obblighi statali di prevenzione, repressione e cooperazione. Lo stesso articolo 7 contiene un elenco meramente esemplificativo dei crimini contro l’umanità, includendo fattispecie diverse caratterizzate solo dalla sistematicità degli attacchi contro la popolazione civile e dalla consapevolezza degli stessi.
Questo paradosso normativo risulta tanto più evidente se si considera che il divieto dei crimini contro l’umanità è oggi pacificamente qualificato come norma di diritto internazionale consuetudinario[2], se non addirittura come norma imperativa[3].
Da qui la necessità, o meglio l’opportunità, di una Convenzione quadro che stabilisca in maniera precisa gli obblighi statali in materia di prevenzione e repressione dei crimini contro l’umanità.
I crimini contro l’umanità tra diritto consuetudinario e diritto pattizio
Come accennato, la qualificazione dei crimini contro l’umanità come norme di diritto internazionale consuetudinario è oggi ampiamente condivisa in dottrina[4] e giurisprudenza.
I tribunali penali internazionali per l’ex Jugoslavia e per il Ruanda hanno più volte affermato che il divieto di tali crimini vincola gli Stati indipendentemente dall’adesione a specifici strumenti pattizi, sottolineandone la portata universale. In particolare, la giurisprudenza del TPII ha contribuito in modo decisivo a chiarire gli elementi costitutivi del crimine, emancipandolo definitivamente dal requisito del nesso con un conflitto armato. Questa evoluzione ha rafforzato l’idea che i crimini contro l’umanità rappresentino una violazione grave dell’ordine pubblico internazionale, lesiva di valori fondamentali condivisi dalla comunità internazionale nel suo complesso.
Allo stesso modo, la natura consuetudinaria del divieto non implica automaticamente l’esistenza di obblighi procedurali dettagliati a carico degli Stati.
È proprio su questo piano che emerge la differenza tra diritto consuetudinario e convenzionale: quest’ultimo, infatti, è nettamente più incisivo a livello di contenuti e di obblighi per gli Stati proprio perché soggetto alla volontaria ratifica da parte dei membri della Comunità internazionale e la violazione di un trattato è, per certi versi, più grave di quella di una consuetudine, almeno per le altre Alte Parti contraenti, che agiscono, di solito, di conseguenza.
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Il draft project delle Nazioni Uniti e i nodi critici del negoziato
Nel 2019 la Commissione del diritto internazionale ha adottato, in seconda lettura, il draft project sulla prevenzione e repressione dei crimini contro l’umanità. Nel dicembre 2024, l’Assemblea Generale, dopo aver ricevuto il progetto, ha convocato una Conferenza dei plenipotenziari delle Nazioni Unite che si dovrebbe riunire a New York nel 2028 e nel 2029 per tre settimane. Il Comitato preparatorio per la Conferenza che si è riunito dal 19 gennaio si sta occupando al momento di preparare le consultazioni sul Progetto di articoli e per consentire agli Stati di avanzare proposte di emendamento da sottoporre all’esame della Conferenza dei Plenipotenziari.
Il progetto di Convenzione elaborato dalla Commissione di diritto internazionale delle Nazioni Unite delinea un insieme articolato di obblighi statali che vanno ben oltre la mera definizione del crimine[5]. In primo luogo, il paragrafo 4 del preambolo ricorda che il divieto di commettere crimini contro l’umanità è contemplato da una norma imperativa di diritto internazionale. L’articolo 2 che si occupa della definizione dei crimini contro l’umanità ricalca alla lettera l’articolo 7 dello Statuto della CPI. I requisiti rimangono quindi quella previsti dallo Statuto di Roma: i crimini contro l0umanità devono essere commessi come parte di un “attacco diffuso o sistematico”, diretto “contro la popolazione civile”, che deve essere il bersaglio primario dell’attacco, e “con la consapevolezza dell’attacco” (dolo).
Al centro del testo si colloca l’obbligo di non commettere e di prevenirne la commissione, inteso come dovere degli Stati di adottare misure legislative, amministrative e giudiziarie idonee a ridurre il rischio di commissione di crimini contro l’umanità. Tale obbligo, ispirato alla giurisprudenza della Corte internazionale di giustizia in materia di genocidio, assume una portata autonoma rispetto alla repressione ex post.
Sul piano repressivo, la bozza di Convenzione impone agli Stati di stabilire la propria giurisdizione penale sulla base di criteri ampi, includendo la territorialità, la nazionalità attiva e passiva, nonché una forma di giurisdizione universale condizionata. In questo contesto, il principio aut dedere aut judicare emerge come strumento centrale per evitare zone franche di impunità, rafforzando la cooperazione giudiziaria internazionale. Si tratta di un istituto, applicato in moltissimi strumenti convenzionali, che stabilisce che lo Stato in cui si trovi un presunto responsabile di un determinato crimine internazionale abbia l’obbligo di processarlo o, in caso di mancanza di volontà o impossibilità di farlo, di consegnarlo a chiunque abbia intenzione di sottoporlo a un processo, con le garanzie naturali di un imputato in un procedimento penale.
I profili più problematici riguardano, in primo luogo e specialmente, le previsioni di cui all’articolo 6, paragrafo 5, della bozza: l’articolo, rubricato “Criminalization under national law”[6], prevede che ogni Stato debba adottare misure tali da evitare che il procedimento contro un individuo possa essere bloccato dalle immunità scaturenti dalla posizione ufficiale di tale soggetto. Si tratta di una previsione di massima importanza, in quanto è improbabile che condotte di tale portata e intensità vengano commesse da comuni cittadini e non da soggetti capaci di direzionare l’azione dello Stato, sulla falsariga di quanto previsto per il crimine di aggressione all’interno dello Statuto della Corte penale internazionale.
Il rapporto con la Corte penale internazionale rappresenta inoltre un altro nodo delicato del negoziato. La Convenzione non mira formalmente a sostituirsi allo Statuto di Roma, ma piuttosto a operare su un piano complementare, rafforzando la capacità degli ordinamenti nazionali di perseguire i responsabili. Tuttavia, il rischio di sovrapposizioni e tensioni interpretative non può essere escluso, soprattutto in relazione agli Stati non parti della CPI, che potrebbero aderire alla Convenzione senza accettare la giurisdizione della Corte.
Anche la sottoposizione delle eventuali controversie relative all’applicazione della Convenzione alla Corte internazionale di giustizia o ad arbitrato ex articolo 15, paragrafo 2, costituisce un punto focale, in quanto un procedimento per mancato rispetto della Convenzione sarebbe infamante da un punto di vista di opinione pubblica e contemporaneamente rischierebbe di assoggettare lo Stato perdente a obblighi particolarmente onerosi per lui sul piano politico. A testimonianza di ciò, il successivo paragrafo 3 stabilisce la possibilità di una clausola di opt-out, tramite la quale gli Stati parte possono dichiarare di effettuare una riserva eccettuativa al paragrafo 2 e sottrarsi da qualsiasi strumento arbitrale, e quindi giurisdizionale, per la soluzione delle controversie relative all’interpretazione e all’applicazione della Convenzione.
Conclusioni
In conclusione, è in primo luogo opportuno ribadire che il divieto dei crimini contro l’umanità è oggi indiscutibilmente parte del diritto internazionale cogente, il nocciolo duro delle norme consuetudinarie. Ciò nondimeno, l’assenza di uno strumento pattizio universale ha contribuito a mantenere disomogenea l’attuazione di tale divieto nei diritti interni, lasciando spazi rilevanti all’impunità e demandando la repressione delle condotte criminose specialmente a tribunali sovranazionali creati ad hoc, come nel caso della Jugoslavia e del Ruanda, o istituzionalizzati, cioè la CPI.
In questa prospettiva, la futura Convenzione non appare tanto come un atto di fondazione normativa, quanto come un’operazione di razionalizzazione e codificazione di norme di diritto consuetudinario e, quindi, non scritte.
Il suo vero valore giuridico risiede nella sistematizzazione degli obblighi di prevenzione, incriminazione, giurisdizione e cooperazione, secondo un modello già sperimentato in altri settori del diritto internazionale penale, come nel caso della Convenzione sul genocidio, a cui ha contribuito in misura non indifferente la Corte internazionale di giustizia[7]. Essa mira a colmare il divario tra il riconoscimento astratto di un divieto universale e la sua effettiva applicazione da parte degli Stati.
Al tempo stesso, il processo negoziale mette in luce le tensioni strutturali che attraversano il diritto internazionale penale contemporaneo: da un lato, l’esigenza di rafforzare la tutela dei valori fondamentali della comunità internazionale; dall’altro, la persistente riluttanza degli Stati ad accettare vincoli incisivi sulla propria sovranità penale. Le conferenze di plenipotenziari previste per il 2027 e il 2028 saranno il banco di prova in cui si riuscirà a capire se gli Stati saranno capaci di andare oltre i propri interessi nazionali e mettere una pietra miliare nella costruzione di una Comunità internazionale davvero rispettosa della persona umana.
Note
[1] R.Lemkin, Axis rule in occupied Europe, 1944.
[2] CIG, sent. Barcelona Traction, 1970.
[3] TPIJ, sent. Tadic, 1995.
[4] C. Tomuschat, Crimes against Humanity, Encyclopedia of Public International Law, 2022.
[5] CDI, Commentaries to the Draft Articles, 2019, https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/commentaries/7_7_2019.pdf
[6] https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/commentaries/7_7_2019.pdf
[7] CIG, sent. Bosnia-Erzegovina c. Serbia-Montenegro, 2007, in materia di interpretazione teleologica della Convenzione per escludere l’applicazione delle immunità, che avrebbe snaturato e impedito il raggiungimento degli obiettivi della Convenzione.
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