L’evoluzione ventennale del pensiero strategico europeo fa spiccare l’Unione fra le potenze marittime.
Di Piero Barlucchi
L’Unione Europea è sempre più consapevole dell’incrociarsi dei suoi interessi economici, di sicurezza e politici nel dominio marittimo. Mari e oceani sono fondamentali per la più grande potenza commerciale al mondo; infatti, circa il 75% degli export e import europei viaggiano via mare[1] e l’economia blu contribuisce alla competitività e benessere dell’UE, con circa il 40% del PIL prodotto nelle regioni costiere. Mari sicuri ed aperti, oltre al rispetto per il diritto marittimo internazionale e la libertà di navigazione sono cruciali, anche da un punto di vista politico-valoriale[2], dato che l’UE si adopera per avanzare tali obiettivi e per risolvere problematiche come pirateria, terrorismo marittimo e gestione dei beni comuni globali. Inoltre, i mari vengono adoperati per proiettare il proprio potere normativo e materiale[3].
Col tempo gli Stati membri hanno approfondito la cooperazione e integrazione su politiche marittime, anche securitarie, consentendo all’Unione di consolidare la propria identità e di assumere responsabilità per la sicurezza marittima e permettendo agli organi europei di influenzare il processo decisionale.
Inoltre, la proattività nella politica marittima è funzionale a obiettivi di più ampio respiro dell’Unione come ottenere lo status di fornitore globale di sicurezza, promuovere il multilateralismo e il rispetto per il diritto internazionale, proteggere cittadini e confini, affrontare il cambiamento climatico e avanzare la cooperazione regionale[4].
Una fitta rete di strategie
L’approccio strategico al dominio marittimo è stato sviluppato gradualmente, concentrandosi inizialmente sulla dimensione ambientale a seguito dei disastri avvenuti fra 1999 e 2002 a largo delle coste europee.
Questioni economiche e sociali emersero poco dopo, con l’affermarsi della volontà di impiegare le industrie marittime per migliorare il benessere delle popolazioni costiere in maniera sostenibile[5].
La dimensione securitaria, invece, rimase secondaria e volta ad assicurare le condizioni ottimali per l’uso sostenibile dei mari; infatti, nelle strategie europee erano inizialmente menzionate solo alcune minacce marittime, mentre la sicurezza marittima di per sé stentava ad affermarsi[6].
Nel 2007 la rilevanza della dimensione economica culminò nella Politica Marittima Integrata, ovvero il primo tentativo di organizzare e integrare tutte le azioni, politiche e processi decisionali legati al dominio marittimo ad eccezione di quelle di difesa o sicurezza.
Tale strategia si basava sull’idea che una gestione comunitaria delle attività marittime avrebbe permesso di ottenere maggiori benefici e al contempo ridurre l’impatto ambientale[7]. Conseguentemente, la sicurezza marittima emergeva indirettamente per il suo intrinseco legame con l’economia blu, nonostante il lancio della prima operazione navale dell’UE, Atalanta, l’anno seguente.
Inoltre, divergenze fra gli Stati membri e con la Commissione sulla desiderabilità e portata di una strategia comunitaria di sicurezza marittima ne impedirono la realizzazione mentre la rilevanza del settore marittimo continuava a crescere[8], così come la rete di strategie collegate[9].
Solo nel 2013, su spinta del Parlamento Europeo e poi del Consiglio, iniziò il processo di realizzazione di una Strategia per la Sicurezza Marittima (SSM), che venne promulgata l’anno seguente.
Oltre all’interesse di vari Stati, fra cui Grecia e Italia, che approfittarono della presidenza di turno del Consiglio per porre la sicurezza marittima sull’agenda europea, gli organi europei ebbero un ruolo determinante. Questi convinsero i membri a adottare un approccio alla sicurezza marittima ampio su cui la Commissione e il Servizio Europeo per l’Azione Esterna già lavoravano dal 2012, influenzando fortemente la strategia[10].
Inoltre, l’invasione russa dell’Ucraina nel 2014 aprì una finestra di opportunità, fornendo lo stimolo per approfondire l’integrazione in materia di sicurezza marittima e raccogliere supporto per la SSM[11].
Tramite tale strategia, l’UE dimostrò un approccio comprensivo e intersettoriale alla sicurezza marittima che venne definita come “uno stato di affari nel dominio marittimo globale in cui il diritto internazionale e nazionale sono rispettati, la libertà di navigazione garantita, e cittadini, infrastrutture, trasporti, risorse e ambiente sono protetti”[12]. Inoltre, furono stabiliti 4 principi guida, ovvero (i) adottare un approccio intersettoriale per favorire la cooperazione fra tutti gli attori rilevanti, (ii) non incidere e pregiudicare le competenze, diritti e interessi degli Stati, (iii) far rispettare i principi e le regole su cui l’Unione si basa e (iv) promuovere il multilateralismo. In generale, la SSM mirava a coordinare e mantenere la coerenza fra i vari strumenti, identificare gli obiettivi da raggiungere e gli interessi da proteggere, ed infine tracciare la strada per assicurare la sicurezza marittima europea[13]. In particolare, le principali azioni riguardavano integrare la sicurezza marittima nell’azione esterna dell’Unione, promuovere conoscenza, sorveglianza e condivisione delle informazioni, sviluppare le capacità (specialmente le tecnologie a uso militare e civile), gestire le crisi ed i rischi, e infine investire in ricerca, istruzione e innovazione inerente alla sicurezza marittima.
Con tale strategia, la dimensione marittima fu esplicitamente aggiunta alla sicurezza europea e continuò a risonare anche in importanti documenti strategici[14]. Con la Strategia Globale del 2016, la sicurezza marittima fu consacrata all’interno dell’identità di politica estera e delle priorità di sicurezza generali dell’Unione. Inoltre, futura integrazione e cooperazione furono incoraggiate, mentre venne stabilito un alto livello di ambizione, autodefinendosi un fornitore globale di sicurezza marittima; status giustificato soprattutto in riferimento alle operazioni Atalanta per prevenire e reprimere la pirateria nel Corno d’Africa e Sophia per neutralizzare le rotte migratorie nel Mediterraneo[15].
In seguito, la rete di strategie ha continuato ad infittirsi, ed i documenti strategici hanno reiterato l’ambizione dell’UE e adattato l’approccio a contesti regionali[16], sviluppi internazionali e a prospettive alternative a quella securitaria[17] – come la governance degli oceani[18] e l’economia blu[19].
L’aggiornamento della Strategia per la Sicurezza Marittima
A marzo 2023 è stata aggiornata la SSM per riflettere i drastici cambiamenti avvenuti dal 2014, in particolare il crescente impatto del cambiamento climatico, l’aumentata competizione geopolitica, l’evoluzione nelle minacce marittime e la perdita di forza navale dovuta alla Brexit. Inoltre, il rinnovo della strategia permette di riaffermare l’importanza del dominio marino, rafforzare la percezione dell’Unione come fornitore globale di sicurezza marittima e garantire coerenza fra strumenti e iniziative europee[20].
L’aggiornato documento riafferma la necessità di continuare a intensificare le attività marine, cooperare con i partner per sostenere l’ordine basato sul diritto internazionale, investire in sorveglianza marittima e condivisione delle informazioni, gestire rischi e minacce, potenziare le capacità difensive navali, e rafforzare istruzione e formazione marittima.
Inoltre, il documento evidenzia i collegamenti fra cambiamento climatico, degradazione ambientale, difesa e sicurezza marittima, dato che i primi due spingono le popolazioni costiere verso la criminalità e infiammano le tensioni per le risorse marine; allo stesso modo è riaffermata l’interconnessione fra sicurezza ed economia, il nesso terra-mare e l’importanza di sostenere norme, regole e multilateralismo.
Maggiore enfasi è posta sulla difesa delle infrastrutture strategiche (la cui fragilità è stata rivelata dalle esplosioni del Nord Stream[21]) e sulla dimensione interstatale; ad esempio, i riferimenti agli ordigni inesplosi e ai controlli sugli investimenti diretti esteri, sono riconducibili a Russia e Cina, la cui influenza si estende sempre di più, entrando persino nel Mediterraneo[22].
Pertanto, l’aggiornamento comporta una rifocalizzazione sulle acque più vicine, sebbene la strategia mantenga una portata globale[23]. Inoltre, il piano che articola la rinnovata strategia indica come aree prioritarie oltre al Mediterraneo (dove l’Unione si concentra sulla sicurezza dei confini e il capacity building), a Mar Baltico e Mar Nero (ove prevale la dimensione difensiva) anche l’Indopacifico, in virtù del suo ruolo nevralgico nel futuro, per cui si raccomanda principalmente cooperazione con i partner.
L’aggiornamento della SSM rappresenta quindi solo l’ultimo tassello all’interno di una più ampia rete di documenti strategici. Se da una parte, tali strategie guidano l’Unione, dall’altra questa proliferazione rischia di tirare in direzioni divergenti le politiche marittime comunitarie. Difatti, dato che non è specificato come si relazionino queste strategie fra di loro, le azioni comunitarie potrebbero risentire del fatto che Stati, agenzie e organi europei facciano leva solo su quelle che meglio si conformano ai loro interessi, declassando le altre[24]. Pertanto, l’obiettivo più ambizioso rimane quello di garantire coerenza, integrazione e coordinazione fra tutte le politiche, strategie e strumenti quando si tratta di affrontare l’insicurezza che viene dal mare.
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Le altre grandi potenze marittime
L’Unione Europea ha dunque adottato un approccio peculiare e olistico alla sicurezza marittima, costruendo una rete di strategie che si estende oltre la dimensione securitaria.
L’approccio russo è forse il più antitetico a quello europeo, data la ridotta e strettamente militare interpretazione di sicurezza marittima. Mosca ereditò dall’URSS una potente flotta senza i mezzi economici e le capacità logistiche per mantenerla operativa; pertanto, inizialmente il Cremlino ridimensionò il proprio impegno navale. Solo gradualmente gli oceani tornarono ad essere un dominio d’interesse per la strategia globale russa.
Difatti, motivi economici, di sicurezza e capacità di influenza portarono la Russia a riattivare la marina come strumento per ottenere lo status di grande potenza, enfatizzandone la diplomazia navale, la presenza globale per riaffermare i propri interessi e il ruolo di deterrenza[25].
Nel luglio 2022, è stata aggiornata la Dottrina Navale russa del 2015, rilasciando il primo documento dall’inizio della guerra con l’Ucraina che mostri il corrente pensiero strategico russo; esso riafferma lo status di grande potenza marittima, oltre alle tensioni con l’Occidente e alla volontà ad usare la forza per difendere i propri interessi. Infine, il documento afferma il prevalere della legge russa sul diritto marittimo internazionale e l’importanza di rinforzare la flotta, mobilizzare tutte le capacità marittime e sfruttare le risorse marine[26].
Dopo un iniziale periodo di disinteresse la Cina ha gradualmente sviluppato un approccio globale alla sicurezza marittima. Con Xi Jinping, inoltre, l’importanza della flotta (anche irregolare) e della potenza marittima sono cresciute, anche in virtù della rinnovata volontà di riunificazione con Taiwan, considerazioni geopolitiche, interessi economici e di sicurezza ecc. Inoltre, molta importanza è data alla dimensione economica, sia da un punto di vista commerciale sia dalla prospettiva degli investimenti diretti esteri che sono convogliati tramite la Belt and Road Initiative per proiettare il proprio potere nei mari distanti, compreso il Mediterraneo. In particolare, i mari si distinguono fra quelli vicini da difendere e quelli lontani da proteggere, mostrando la rilevanza dell’elemento militare[27].
Anche gli Stati Uniti presentano un forte elemento militare nella propria strategia marittima. Inizialmente l’approccio alla sfera marittima poneva al centro del pensiero strategico americano il mantenimento di un ordine stabile e benefico in mare ed evidenziava l’importanza della cooperazione e libertà di navigazione.
Se dapprima tale ordine era minacciato principalmente dal terrorismo marittimo – difatti l’11/9 e altri attacchi terroristici in mare fra 2000 e 2004 portarono gli Stati Uniti per primi a considerare la sicurezza marittima come un dominio di sicurezza a sé stante – col tempo è emersa con forza la competizione strategica con Cina e Russia. Parallelamente, la dimensione cooperativa è stata ridimensionata, sebbene il ruolo di partner e alleati rimanga importante per garantire sicurezza, libertà di navigazione e l’ordine stabile dei mari. Al suo posto le parole d’ordine sono diventate deterrenza, controllo e proiezione di potenza[28].
La strategia della Nato è di particolare importanza per l’UE, in quanto organizzazioni complementari con punti di forza e di debolezza diversi e una parziale membership condivisa da cui deriva il fatto di condividere parte delle forze navali degli stessi Stati. Le due percezioni della sicurezza marittima convergono sul rispetto di valori, libertà e diritto marittimo, oltre che sull’avere ambizioni globali e l’importanza della cooperazione e del crisis management. Inoltre, si è realizzata una informale divisione del lavoro per cui l’Alleanza Atlantica, dopo essersi occupata principalmente di controterrorismo, si è incentrata sulla maggiormente sulla dimensione interstatale e su difesa collettiva, deterrenza, proiettare stabilità e sicurezza nel vicinato e sostenere la libertà di navigazione[29].
Il Regno Unito ha invece l’approccio più simile a quello dell’Unione, in parte perché Londra contribuì alla sua realizzazione e sta cercando nel post Brexit di integrare le proprie azioni con quelle di Bruxelles. I punti cardine dell’approccio inglese sono la protezione della patria, prosperità economica, rispondere a minacce transnazionali, promuovere i propri valori e la governance degli oceani, salvaguardare la libertà di navigazione e sostenere il diritto marittimo. Inoltre, l’ultima strategia riafferma il collegamento fra economia e sicurezza, l’impatto del Covid e del cambiamento climatico, così come il ritorno delle minacce statali[30].
Note
[1] Eurostat, ‘International Trade in Goods by Mode of Transport’, Eurostat Statistics Explained Website (blog), December 2022, disponibile a: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=International_trade_in_goods_by_mode_of_transport#Trade_by_mode_of_transport_in_value_and_quantity.
[2] Laura C. Ferreira-Pereira and Daniella Melo, ‘The European Union and Maritime Security: Origins, Developments and Latest Trends’, in The Influence of Sea Power Upon Maritime Studies, ed. Francisco Almeida and William Moreira, 1st ed. (Rio de Janeiro: Editora Letras Marítimas, 2022); Ruxandra-Laura Boşilcă, ‘The Use of Satellite Technologies for Maritime Surveillance: An Overview of EU Initiatives’, INCAS Bulletin 81, no. 3 (2016). [3] Basil Germond, The Maritime Dimension of European Security: Seapower and the European Union, 1st ed. (Basingstoke, Hampshire: Palgrave Macmillan, 2015).
[4] European Commission and High Representative for the European Union for Foreign Affairs and Security Policy, ‘Report on the Implementation of the Revised EU Maritime Security Strategy Action Plan’, SWD(2020) 252 final § (2020).
[5] João Almeida Silveira, ‘The Evolution of EU’s Maritime Security Thinking’, in Developments and Advances in Defense and Security., ed. Álvaro Rocha and Robson Pacheco Pereira, 1st ed., vol. 152, Smart Innovations, Systems and Technologies (Singapore: Springer Singapore, 2020); Ferreira-Pereira and Melo, ‘The European Union and Maritime Security: Origins, Developments and Latest Trends’.
[6] Council of the European Union, ‘A Secure Europe in a Better World. European Security Strategy’, 15895/03 § (2003); Council of the European Union, ‘Report on the Implementation of the European Security Strategy – Providing Security in a Changing World’, S407/08 § (2008); European Commission, ‘The EU Internal Security Strategy in Action: Five Steps Towards a More Secure Europe’, COM(2010) 673 final § (2010).
[7] Marcus Ernst Gerhard Breuer, ‘Fact Sheets on the European Union – Integrated Maritime Policy of the European Union’ (European Parliament, 2022), https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/121/integrated-maritime-policy-of-the-european-union; European Commission, ‘An Integrated Maritime Policy for the European Union’, COM(2007) 575 final § (2007).
[8] European Commission, ‘Progress Report on the EU’s Integrated Maritime Policy’, COM(2009)540 final § (2009); European Commission, ‘Progress on the EU’s Integrated Maritime Policy’, COM(2012) 491 final § (2012); Marianne Riddervold, The Maritime Turn in EU Foreign and Security Policies: Aims, Actors and Mechanisms of Integration, 1st ed. (Switzerland: Palgrave Macmillan, 2018).
[9] Fra le strategie adottate in tale periodo rientrano: la Marine Strategy Framework Directive (2008), le Conclusioni del Consiglio sul Corno d’Africa (2011), la Blue Growth Strategy (2012), la Strategia per il Golfo di Guinea (2014), etc.
[10] Rudolf Roy, ‘The European Union’s Approach to Maritime Security’, ed. Joachim Krause and Sebastian Bruns, 1st ed. (Abingdon, Oxon and New York: Routledge, 2016), 381–82; Riddervold, The Maritime Turn in EU Foreign and Security Policies: Aims, Actors and Mechanisms of Integration; Lorenzo Vai, ‘The European Union’s Maritime Security Strategy: Cogito Ergo Sum?’, in Italy and Security in the Mediterranean, ed. Alessandro Marrone and Michele Nones, 1st ed. (Rome: Istituto Affari Internazionali (IAI), 2016).
[11] Riddervold, The Maritime Turn in EU Foreign and Security Policies: Aims, Actors and Mechanisms of Integration, 199.
[12] Council of the European Union, ‘European Union Maritime Security Strategy’, 11205/14 § (2014), 3.
[13] Vai, ‘The European Union’s Maritime Security Strategy: Cogito Ergo Sum?’; Council of the European Union, European Union Maritime Security Strategy.
[14] Michela Ceccorulli, ‘Maritime Security in the Mediterranean’, in Routledge Handbook of Maritime Security, ed. Ruxandra-Laura Boşilcă, Susana Ferreira, and Barry J. Ryan, 1st ed. (Abingdon and New York: Routledge, 2022); European Commission, ‘The European Agenda on Security’, COM(2015) 185 final § (2015); European Commission, ‘A European Agenda on Migration’, COM(2015) 240 final § (2015); European Commission and High Representative for the European Union for Foreign Affairs and Security Policy, ‘Review of the European Neighbourhood Policy’, JOIN(2015) 50 final § (2015).
[15] High Representative for the European Union for Foreign Affairs and Security Policy, Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the EU’s Foreign and Security Policy (Brussels, 2016); Jessica Larsen, The European Union as a Security Actor: Perspectives from the Maritime Domain, DIIS Report 2019: 06 (Copenhagen: Danish Institute for International Studies, 2019); Ferreira-Pereira and Melo, ‘The European Union and Maritime Security: Origins, Developments and Latest Trends’.
[16] Ovvero, l’Artico nel 2016 e 2021, l’Indopacifico nel 2021, e il Corno d’Africa nel 2015 e 2021.
[17] Evidente nelle Conclusioni del Consiglio sulla Sicurezza Marittima Globale del 2017 e 2021, gli aggiornamenti al Piano di Azione del SSM nel 2018 e 2020, la presentazione del Coordinated Maritime Presence Concept nel 2019, e la Bussola Strategica del 2022 ecc.
[18] Fra cui l’International Ocean Governance Agenda del 2016 e il suo report sui progressi compiuti del 2019.
[19] Ferreira-Pereira and Melo, ‘The European Union and Maritime Security: Origins, Developments and Latest Trends’.
[20] Marianne Péron-Doise and Christian Wirth, ‘The European Union’s Conceptualization of Maritime Security’, Asia Maritime Transparency Initiative Update, 4 March 2022, https://amti.csis.org/the-european-unions-conceptualization-of-maritime-security/; Ferreira-Pereira and Melo, ‘The European Union and Maritime Security: Origins, Developments and Latest Trends’.
[21] Christian Bueger, ‘Nord Stream Pipeline Sabotage: How an Attack Could Have Been Carried out and Why Europe Was Defenceless, The Conversation’, The Conversation, 5 October 2022, https://theconversation.com/nord-stream-pipeline-sabotage-how-an-attack-could-have-been-carried-out-and-why-europe-was-defenceless-191895.
[22] Ceccorulli, ‘Maritime Security in the Mediterranean’; Aviad Rubin and Ehud Eiran, ‘Regional Maritime Security in the Eastern Mediterranean: Expectations and Reality’, International Affairs 95, no. 5 (2019).
[23] Nick Childs, ‘New EU Maritime Security Strategy: Adjusting the Compass?’, IISS Website, 11 April 2023, https://www.iiss.org/online-analysis/military-balance/2023/04/new-eu-maritime-security-strategy-adjusting-the-compass/
[24] Christian Bueger and Timothy Edmunds, ‘The European Union’s Quest to Become a Global Maritime Security Provider’, Naval War College Review 77, no. 1 (Winter 2023).
[25] Klaus A. R. Mommsen, ‘The Russian Navy: “Russia’s Pride, Strength, and Asset”’, in The Routledge Handbook of Naval Strategy and Security, 1st ed. (Abingdon, Oxon and New York: Routledge, 2016), 305–14; Micheal B. Petersen, ‘Russia’s Global Maritime Strategy’, in Russian Grand Strategy in the Era of Global Power Competition, ed. Andrew Monaghan, 1st ed. (Manchester: Manchester University Press, 2022).
[26] Daniel Rakov, ‘Russia’s New Naval Doctrine: A “Pivot to Asia”?’, The Diplomat, 19 September 2022, https://thediplomat.com/2022/08/russias-new-naval-doctrine-a-pivot-to-asia/ Nick Childs, ‘Russia’s New Maritime Doctrine: Adrift from Reality?’, IISS Website, 2 October 2022, https://www.iiss.org/blogs/military-balance/2022/09/russias-new-maritime-doctrine-adrift-from-reality
[27] Gavin E. L. Hall and Mark Webber, ‘Nato and Maritime Security in the North Atlantic’, in Routledge Handbook of Maritime Security, ed. Ruxandra-Laura Boşilcă, Susana Ferreira, and Barry J. Ryan, 1st ed. (Abingdon, Oxon and New York: Routledge, 2022); Edward Sing Yue Chan, ‘La Cina Diventerà Una Potenza Marittima Non Un Impero Dei Mari’, Limes Rivista Italiana Di Geopolitica – L’Italia è Il Mare 2020 | 10 (2020); Xu Hui and Cao Xianyu, ‘A Perspective on China’s Maritime Security Strategy’, in Routledge Handbook of Naval Strategy and Security, ed. Joachim Krause and Sebastian Bruns, 1st ed. (Abingdon, Oxon and New York: Routledge, 2016); Mathieu Duchâtel, ‘Coming to Terms with China’s Maritime Power’, European Council on Foreign Relations, 23 June 2017, https://ecfr.eu/article/essay_coming_to_terms_with_chinas_maritime_power/.
[28] Basil Germond, ‘The Geopolitical Dimension of Maritime Security’, Marine Policy 54, no. April (2015); Nick Childs, ‘New US Maritime Strategy – Full Ahead Together?’, IISS Website, 15 January 2021, https://www.iiss.org/blogs/military-balance/2021/01/us-maritime-strategy; Blake Herzinger, ‘The United States’ Conceptualization of Maritime Security’, Asia Maritime Transparency Initiative Update, 15 December 2022, https://amti.csis.org/the-united-states-conceptualization-of-maritime-security/; Christian Bueger and Timothy Edmunds, ‘Beyond Seablindness: A New Agenda for Maritime Security Studies’, International Affairs 93, no. 6 (2017): 1293–1311.
[29]NATO, ‘NATO’s Maritime Activities’, NATO Website, 2023, https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_70759.htm#:~:text=NATO%20is%20reinforcing%20its%20maritime,its%20main%20lines%20of%20communication.; NATO, ‘NATO 2022 Strategic Concept’ (2022); Valentin-Cătălin Vlad, ‘An Analysis of NATO and EU Maritime Strategies’, Bulletin of ‘Carol I’ National Defence University, no. 03/2019 (2019); Hall and Webber, ‘Nato and Maritime Security in the North Atlantic’.
[30] Gesine Weber, ‘Maritime Security: A Window of Opportunity for UK-EU Cooperation?’, UK in a Changing Europe, 11 November 2022, https://ukandeu.ac.uk/maritime-security-a-window-of-opportunity-for-uk-eu-cooperation/; HM Government, National Strategy for Maritime Security, CP 724 (London, 2022); Germond, ‘The Geopolitical Dimension of Maritime Security’.
Foto copertina: UE e sicurezza marittima