Introducción: fragmentos historicos.
La relación birregional UE-CELAC volvió al centro del debate el 17 y 18 de junio de 2023, cuando los dirigentes de la Unión Europea (UE) y de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) se reunieron en Bruselas para celebrar la tercera cumbre UE-CELAC. La primera tuvo lugar en Santiago (26 y 27 de enero de 2013), mientras que la segunda se celebró también en Bruselas los días 10 y 11 de junio de 2015.
Aunque hay que subrayar que este diálogo birregional no tiene solo diez años —no empezó en 2013 con la Declaración de Caracas y la creación oficial de este frágil organismo de integración regional interlocutor de la UE—, es necesario mirar más atrás en la historia.
Los orígenes de la relación birregional UE-CELAC
Dejando a un lado las primeras relaciones birregionales de los años setenta y noventa, vinculadas a los procesos de paz centroamericanos, fue en 1986, con la entrada de España y Portugal en la Comunidad Europea, cuando la región latinoamericana y caribeña se insertó de forma permanente en la agenda comunitaria.
La primera cumbre de 1999, entre los 15 Jefes de Estado y de Gobierno europeos y los 12 del Grupo de Río, fue la ocasión para lanzar una nueva alianza estratégica en un panorama internacional aún marcado por el multilateralismo y una economía no golpeada todavía por los cuatro grandes shocks del siglo XXI.
«Los principios de no intervención, el respeto de la soberanía, la igualdad entre Estados y la autodeterminación constituyen la base de las relaciones entre nuestras regiones», concluyeron los dirigentes UE-LAC en la Declaración de Río de Janeiro de 1999.
Desde aquel momento, las regiones empezaron a reunirse con cadencia casi bianual: Madrid (2002), Guadalajara (2004), Viena (2006), Lima (2008), Madrid (2010), Santiago de Chile (2013) y Bruselas (2015).1
De la cooperación al enfriamiento político
Las dos últimas cumbres son las que vieron la participación de los 33 países de América Latina y el Caribe en su voz —casi— unificada, la CELAC. Por eso, la numeración de las cumbres empezó de nuevo desde el principio.
Con cada cumbre, los líderes UE-CELAC intentaron centrar el diálogo político en objetivos tangibles y medios concretos para conseguirlos. El fruto fue el Plan de Acción de Madrid 2010–2012, que incluyó entre sus seis líneas de acción el “problema mundial de la droga”, además de ciencia, innovación, desarrollo sostenible, migraciones y educación.2
Aun así, en un contexto regional e internacional en continua mutación, los resultados esperados no se cumplieron, el diálogo político se enfrió, las dos “amigas” históricas se alejaron y otros actores se instalaron en la región.
Ahora, después de ocho años, la Unión Europea vuelve a dirigir su mirada hacia América Latina y el Caribe.
¿Por qué? ¿Y qué ha pasado entre ambas regiones durante este paréntesis temporal?
Una pausa de reflexión en la relación birregional UE-CELAC: causas
La Unión Europea y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños de hoy no son las mismas regiones de finales de los noventa. Durante los primeros años de este diálogo político, América Latina acababa de abrazar los principios de democracia y derechos humanos, adoptando también un modelo de desarrollo basado en mercados abiertos y finanzas públicas equilibradas.3 Esto, junto con la posibilidad de nuevas inversiones, acercó la región a Europa.
Por su parte, la UE veía en América Latina un socio atractivo no sólo por los valores compartidos, sino también porque era el único lugar del mundo donde el regionalismo “a la europea” (unión aduanera, instituciones comunes, libre comercio entre los socios) parecía poder echar raíces.
Por eso, consolidar la cooperación UE-CELAC y promover el modelo europeo de integración eran prioridades estratégicas para Bruselas, que intentaba ampliar su soft power a través de la recién creada PESC (Tratado de Maastricht, 1992).
No obstante las buenas premisas y los intereses mutuos, diez años después las dos “amigas” empezaron a alejarse.
Lado CELAC
La erosión del consenso liberal
El primer factor que afectó la relación birregional UE-CELAC fue la erosión del consenso liberal en América Latina sobre el que se había construido el diálogo entre las dos. La inestabilidad política sigue marcando la región, acentuada por la pandemia.
En los últimos cinco años, la mayoría de los países latinoamericanos han cambiado de gobierno, con victorias de la oposición frente a los partidos en el poder. Esto refleja un fenómeno de “castigo general” hacia la clase política, más que un simple giro ideológico hacia la izquierda, resultado del rechazo al liderazgo populista, la crisis de los partidos tradicionales y la fragilidad de los procesos democráticos.
La crisis económica y el fin del boom
El segundo factor que debilitó el vínculo UE-CELAC fue la crisis económica latinoamericana. El 6 de enero de 2016, El País titulaba: «América Latina no crecerá nada en 2016, dice el Banco Mundial».
Efectivamente, desde 2014, la caída del precio de las materias primas, la desaceleración de China y las crisis en Brasil y Venezuela marcaron el fin de una época dorada. Los recursos extraordinarios del “boom” llevaron a muchos países a gastar más de lo debido y a no ahorrar lo suficiente para sostener políticas redistributivas.
Esto acentuó los problemas estructurales ya existentes: desigualdad, pobreza extrema e informalidad laboral. Todas causas de protestas.
Fractura identitaria regional
El tercer elemento que complicó la cooperación birregional UE-CELAC fue la profunda fractura ideológica entre los países latinoamericanos y caribeños. A lo largo de los años, los líderes llegaron a las cumbres sin posiciones concertadas.4 En 2017, la falta de acuerdo sobre la situación de “Maduro” obligó incluso a posponer — hasta hoy — la cumbre prevista en San Salvador.
Lado UE
Desplazando la atención a la otra orilla del Atlántico: por el lado de la Unión Europea, es posible asumir que ha sido la famosa polycrisis la que afectó gravemente su capacidad de mantener un diálogo externo sólido con América Latina.
«This European Union has faced its worst economic, financial and social crisis since World War II. And it is still struggling with the consequences. I have often used the Greek word ‘polycrisis‘ to describe the current situation. Our various challenges – from the security threats in our neighbourhood and at home, to the refugee crisis, and to the UK referendum – have not only arrived at the same time. They also feed each other, creating a sense of doubt and uncertainty in the minds of our people.»
Esta cita, pronunciada el 21 de junio de 2016 por el entonces presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, resume los múltiples desafíos que golpearon a Europa —y al mundo globalizado— entre 2004 y 2016:
- Crisis económica y financiera (2008-2014), iniciada en Estados Unidos en 2008 y transformada en crisis del euro entre 2010 y 2014, que puso en riesgo la supervivencia de la moneda común;5
- Crisis securitaria, marcada por la tensión derivada del terrorismo yihadista —con una ola de atentados entre 2004 y 2016/17— y por la invasión rusa de Crimea en 2014;
- Crisis migratoria, consecuencia directa de los conflictos de la Primavera Árabe, que llevó a millones de refugiados a Europa y provocó tensiones internas entre los Estados miembros tras el cierre de fronteras;
- Crisis existencial, representada por el Brexit, que hizo tambalear la confianza en el proyecto europeoy y llevó a las opiniones públicas a dudar entre permanecer en la Unión o seguir el ejemplo del segundo país más rico de la comunidad.
Relación birregional UE-CELAC: otra vez en la mira de la UE
¿Por qué ahora sí? ¿Por qué de pronto ha surgido un relato, tanto en Europa como en América Latina y el Caribe, que llama a recuperar y fortalecer la relación birregional UE-CELAC?
Lado UE: el redescubrimiento de América Latina
El impulso que España ha querido dar a su Presidencia del Consejo de la Unión Europea se ha entrelazado con el cambio sustancial de la política exterior europea tras la pandemia y la guerra en Ucrania. Los parámetros económicos y geopolíticos internacionales han cambiado, y los líderes europeos se han visto obligados a mirar nuevamente hacia América Latina.
En otras palabras, en este momento histórico, en el que la interdependencia ya no es garantía de paz sino de vulnerabilidad y riesgo geopolítico, la prioridad de la Presidencia española ha sido bien acogida por los demás Estados miembros. Buscan reforzar la autonomía estratégica para reducir la dependencia tóxica de los combustibles fósiles[15] y avanzar en uno de los ejes centrales del plan de recuperación NextGenerationEU: la transición digital y verde.
La región latinoamericana y caribeña, rica en minerales esenciales para esta transición y depositaria de valores liberales comunes, vuelve así al radar europeo como socio estratégico. Esto explica por qué la relación birregional UE-CELAC vuelve hoy al centro del debate europeo.
Lado CELAC
Desde el otro lado del Atlántico, América Latina y el Caribe devuelven la mirada: saben que más de cinco millones6 de sus ciudadanos viven, estudian y trabajan en Europa. Esa presencia masiva crea un vínculo humano imposible de ignorar para los gobiernos de la región. Reforzar la relación con la Unión Europea significa, en buena medida, responder a su propia diáspora.
A ello se suma una razón práctica. Una cooperación más estrecha con Europa —basada en el intercambio de minerales esenciales por inversiones estratégicas— puede ayudar a América Latina y el Caribe a enfrentar problemas estructurales de larga data, como la baja productividad y la desindustrialización. Solo con ese impulso será posible generar empleo de calidad, reducir la informalidad y ofrecer salarios más dignos. Revertir estas trayectorias descendentes y reactivar el crecimiento económico no es únicamente un reto ético: es una condición indispensable para garantizar estabilidad política y social. De lo contrario, la tensión persistirá, las brechas se ampliarán y la criminalidad seguirá encontrando terreno fértil.
Y es por eso que América Latina y el Caribe dicen presente al llamado europeo para fortalecer la relación birregional UE-CELAC.
Global Gateway: una solución común para fortalecer la relación birregional UE-CELAC
La cumbre UE-CELAC de los días 17 y 18 de julio de 2023 fue el escenario ideal para debatir una solución común a los desafíos de ambas regiones: el Global Gateway, el plan de inversiones de la Unión Europea para fortalecer la cooperación económica, tecnológica y estratégica con América Latina y el Caribe. Sin embargo, el Global Gateway no solo impulsa la transición verde y digital ni fortalece la economía regional: también es la carta de la Unión Europea para contrarrestar la creciente influencia china en la región.
UE vs. China en América Latina
La presencia china en América Latina no es nueva, pero sí ha crecido con fuerza en los últimos años. Entre 2017 y 2019, el comercio entre Pekín y la región aumentó de forma notable: las importaciones chinas crecieron más de un 50 % y las exportaciones hacia ALC un 30 % en solo dos años.7
El ritmo no se ha frenado. Entre 2021 y 2022, el comercio bilateral alcanzó un récord de 450.000 millones de dólares y podría superar los 700.000 millones en 2035. Hoy China es el mayor socio comercial de América del Sur y el segundo de toda la región, después de Estados Unidos.
Sus objetivos son claros: invertir, comerciar y dialogar para reforzar su autonomía tecnológica —clave para su crecimiento— y ampliar su influencia política en organismos internacionales como la ONU, especialmente en temas sensibles como Taiwán.
Pekín se presenta como un modelo de desarrollo exitoso. Desde principios de los años 2000, promueve con ALC un discurso de “desarrollo común”, “beneficio mutuo” y win-win.
En esta línea, en 2014 nació el Foro China-CELAC, una plataforma intergubernamental que coordina cooperación en ámbitos como partidos políticos, infraestructuras e intercambio entre centros de pensamiento.8
Sin embargo, esta creciente cercanía también tiene un ángulo delicado: varios analistas alertan de que puede fortalecer a gobiernos autoritarios y debilitar la narrativa democrática en la región.
Lee también:
El papel del Global Gateway en la revitalización de la relación birregional UE-CELAC
En este nuevo contexto geopolítico, el Global Gateway se presenta como el instrumento principal para revitalizar la relación birregional UE-CELAC. Tras la adhesión de 21 países latinoamericanos a la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI) —la gran apuesta china en infraestructura y financiación a escala global—, la Unión Europea ha decidido mover ficha. Y lo hace apostándolo todo al Global Gateway, su plan para recuperar influencia en América Latina y el Caribe y reforzar una cooperación más sostenible y transparente.
Durante la cumbre del 17 y 18 de julio, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, anunció:
“I am pleased to announce that Team Europe will invest over €45 billion in Latin America and the Caribbean until 2027 via our programme Global Gateway. […] Global Gateway comes with the highest environmental and social standards, and with transparency. This is Europe’s way of doing business”
La ambición del Global Gateway es enorme. Este paquete de inversiones podría convertirse en un cambio de juego para la región: ayudar a abordar problemas estructurales, impulsar un desarrollo digital y verde y, al mismo tiempo, proyectar a la UE como un socio fiable frente a otras potencias que compiten por influencia en ALC.
Sin embargo, los resultados de la reciente Cumbre UE-CELAC en Bruselas también dejaron claro que el camino no será sencillo. La UE todavía tiene mucho por hacer para construir un diálogo más equilibrado, posiciones comunes reales y una relación que sea de largo plazo y, sobre todo, no eurocéntrica.
Note
- G. MÜLLER et al, «The EU-Latin American Strategic Partnership: state of play and ways forward», European Parliament, Belgium, 2017, p. 40
- Ibidem, p. 50
- L. RUANO, «La Unión Europea y América Latina y el Caribe: breve historia de la relación birregional», Revista Mexicana de Política Exterior, n. 112, 2018, p. 75
- L. RUANO, «La Unión Europea y América Latina y el Caribe: breve historia de la relación birregional», Revista Mexicana de Política Exterior, n. 112, 2018, p. 85
- J. FRANKEL, «Economic Shocks and Their Implications for International Politics», M-RCBG Faculty Working Paper 2012, n. 5, p. 5
- M. McAULIFFE and A. TRIANDAFYLLIDOU, World Migration Report 2022, International Organization for Migration (IOM), Geneva, p. 98
- R. JENKINS, «China’s Belt and Road Initiative in Latin America: What has Changed? », Journal of Current Chinese Affairs, n. 51, 2022, p. 25
- Department of Latin American and Caribbean Affairs and Ministry of Foreign Affairs of China, Basic Information about China-CELAC Forum, April 2016, p. 25
