Il confronto globale tra Bruxelles e Pechino sulle reti infrastrutturali e l’impatto profondo sulle procedure decisionali democratiche.
A cura di Martina Costabile
La vera minaccia della Via della Seta cinese non si misura in miliardi di dollari investiti, ma nella trasformazione che sta imponendo al diritto pubblico europeo. Per far correre il suo Global Gateway e competere con i tempi di esecuzione di Pechino, l’Unione Europea ha inaugurato una stagione di centralizzazione esecutiva e logiche emergenziali.
È lo stress-test definitivo: un paradosso istituzionale in cui la governance eurounitaria, per difendere la propria centralità geopolitica, si trova a sacrificare i suoi stessi pilastri fondativi, dalla trasparenza alla coesione territoriale. Un cortocircuito burocratico che, specchiandosi nelle storture interne del PNRR, solleva una domanda inevitabile sul prezzo che le democrazie sono disposte a pagare per l’efficienza.
Il prisma della connettività: la nuova fisionomia del potere globale
Nel teatro internazionale contemporaneo la proiezione di potenza ha smesso di essere una prerogativa misurabile esclusivamente attraverso i parametri della forza cinetica militare o le tradizionali metriche dell’egemonia monetaria. Il baricentro della competizione globale si è spostato lungo le direttrici invisibili, ma pervasive, delle reti: corridoi infrastrutturali, dorsali digitali, hub energetici e catene di approvvigionamento globali.
La connettività non è più soltanto una questione logistica, ma una nuova categoria del potere internazionale.
Chi disegna le reti non si limita a unire due punti geografici, ma codifica le regole dello spazio intermedio, determinando i flussi della ricchezza, dell’informazione e, in ultima istanza, della subordinazione politica. In questa cornice di accesa transizione multipolare, il confronto tra la Belt and Road Initiative (BRI), promossa dalla repubblica popolare cinese a partire dal 2013, e la strategia Global Gateway, varata dall’Unione europea nel dicembre 2021, rappresenta l’epicentro di uno scontro dottrinale profondo. [1]
Non si tratta di una banale contesa per l’assegnazione di appalti internazionali, bensì di un confronto sistemico tra opposte razionalità politiche e filosofie giuridiche.
Laddove il “dragone” cinese ha dispiegato un modello pervasivo, centralizzato e improntato a un pragmatismo transazionale, Bruxelles tenta di strutturare una risposta simmetrica da 300 miliardi di euro entro il 2027, ancorata ai valori democratici, alla trasparenza e allo stato di diritto.[2]
Questa competizione, tuttavia, genera una pressione di cambiamento asimmetrica: l’imperativo globale della velocità e dell’efficienza esecutiva si traduce in uno stringente «stress-test» per le democrazie occidentali, costrette a mediare tra la tempestività della risposta geopolitica e la tutela dei propri contrappesi costituzionali.
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Architetture a confronto: il dirigismo statale contro il network governance europeo
Per decodificare la portata del conflitto in atto, è necessario operare una decostruzione dei modelli di governance che sottendono alle due iniziative. L’azione dell’Unione europea nell’ambito dello sviluppo infrastrutturale poggia storicamente sul sistema delle reti trans-europee di trasporto (ten-t) e sui principi cardine della politica di coesione (artt. 174-178 tfue).[3]
Questo modello si fonda su un’ortodossia procedurale rigorosa: ogni investimento è subordinato a un’analisi costi-benefici ancorata a una domanda territoriale reale, a valutazioni di impatto ambientale e a un processo decisionale multilivello (macro-regions e stati membri)[4] che garantisce inclusività ma dilata fisiologicamente i tempi di realizzazione.
Sul fronte opposto, la Belt and Road Initiative risponde a una logica strettamente bilaterale e top-down. Il capitalismo di stato cinese, veicolato dalle grandi imprese pubbliche (soes) e dalle banche di sviluppo statali, si interfaccia direttamente con i vertici esecutivi dei paesi partner.[5] Questo approccio elude sistematicamente i vincoli di condizionalità politica, i controlli d’integrità e i lunghi processi negoziali tipici dell’Occidente.
La formula asiatica offre una flessibilità operativa e una rapidità d’esecuzione senza pari, configurandosi come un’opzione altamente attrattiva per i paesi in via di sviluppo con cronici deficit infrastrutturali. Tuttavia, l’opacità dei contratti e l’assenza di tutele pluraliste generano dinamiche di asimmetria finanziaria e vulnerabilità sovrana che la dottrina internazionale inquadra frequentemente nel fenomeno della «diplomazia del debito».[6]
Il Global Gateway nasce precisamente con l’ambizione di scardinare questo monopolio della rapidità, proponendosi come una network governance su scala globale.
Attraverso l’approccio «Team Europa», Bruxelles mira a catalizzare capitali pubblici e privati riducendo il rischio (de-risking[7]) degli investimenti.[8] L’obiettivo politico è porsi come un global setting power: una potenza normativa capace di dimostrare che la connettività globale può essere realizzata senza erodere gli standard etici e la sovranità giuridica dei paesi riceventi, proponendo «legami e non catene».
La logica politica del paradigma sinico: la “saturazione degli spazi”
Uno degli elementi di maggiore densità teorica del modello cinese risiede nella sua natura di supply-driven development (sviluppo guidato dall’offerta).[9]Mentre la cultura amministrativa occidentale interviene quasi esclusivamente laddove vi sia un mercato già strutturato o una domanda certificata, la pianificazione strategica cinese – specchio esterno della politica interna di coesione accelerata nota come Western Development Strategy – utilizza l’infrastruttura come un dispositivo proattivo di ordinamento politico dello spazio.[10] L’investimento massiccio effettuato da Pechino in territori isolati, periferici o geograficamente deprivati non risponde a criteri di immediata redditività finanziaria. Come evidenziato dalle analisi della Banca mondiale, la creazione di grandi corridoi nel «vuoto» geografico risponde a una stringente razionalità di stabilizzazione politica e «saturazione degli spazi».[11]
L’infrastruttura, in questo senso, agisce come una tecnologia di potere: satura le periferie per impedire la penetrazione di influenze esterne, favorisce il trasferimento dei poli produttivi dalle coste congestionate verso l’interno e lega indissolubilmente i territori marginali al centro direttivo dello Stato.[12]
Proiettato sulla scacchiera internazionale, questo modello permette alla Cina di occupare militarmente e commercialmente snodi geopolitici cruciali prima ancora che si sviluppi un reale tessuto di mercato, spiazzando la capacità di reazione dei competitor occidentali.
Lo stress-test democratico: la “governance della necessità” e l’ibridazione istituzionale
La faglia più critica della competizione globale per la connettività non si colloca tuttavia esclusivamente nei teatri geopolitici del sud globale, ma riflette i suoi effetti più pervasivi e problematici all’interno delle stesse democrazie occidentali. Si assiste, infatti, a un vero e proprio «effetto di trascinamento» normativo e procedurale, in cui l’efficienza decisionale e quantitativa dei regimi autoritari esercita una pressione tale sui sistemi amministrativi democratici da innescare una latente crisi di identità istituzionale.[13]
Questo stress-test si manifesta attraverso due dinamiche speculari che mettono in discussione la tenuta del modello europeo sia nella sua proiezione esterna sia nella sua dimensione interna. Sul piano delle relazioni internazionali, si profila un preoccupante deficit di attrattività geopolitica. Di fronte all’urgenza di colmare gap infrastrutturali storici e sistemici, i paesi partner del sud globale tendono a percepire i complessi standard di condizionalità democratica ed ecologica imposti dall’Unione europea non come un valore aggiunto, bensì come un ostacolo burocratico penalizzante e paralizzante.[14]Il rischio intrinseco è che l’eccessiva farraginosità procedurale di Bruxelles spinga l’Unione in una condizione di sostanziale irrilevanza strategica, lasciando il campo libero al pragmatismo transazionale di Pechino.
Parallelamente, questa spinta globale produce una torsione decisionale all’interno degli stessi ordinamenti europei. Per rispondere alla velocità dei mercati globali e per mettere a terra con successo i piani di ripresa straordinari legati alle transizioni e ai fondi strutturali post-pandemici, le amministrazioni pubbliche occidentali cedono progressivamente alla tentazione di importare logiche spiccatamente verticali.[15] Si fa strada, così, una vera e propria «governance della necessità», caratterizzata dal ricorso sistematico a regimi amministrativi speciali, deroghe normative straordinarie, compressione drastica dei tempi di partecipazione delle comunità locali e centralizzazione dei poteri sostitutivi.[16]
Il paradosso geopolitico e giuridico che emerge da questa doppia transizione assume contorni quasi drammatici: nel tentativo di difendere i valori democratici e promuoverli su scala globale attraverso lo strumento del Global Gateway, le istituzioni europee corrono il rischio di subire una silenziosa ma inesorabile ibridazione interna.[17]Per eguagliare la velocità realizzativa dei propri rivali sistemici, il diritto amministrativo e pubblico occidentale si trova spinto a sacrificare la dimensione bottom-up e i protocolli tradizionali della concertazione multilivello.[18] L’effetto collaterale è l’assimilazione surrettizia di quei tratti di decisionismo burocratico e accentramento politico che l’Europa, formalmente e ideologicamente, contesta sul piano internazionale.
La fisionomia dello Stato infrastrutturale contemporaneo
La competizione tra Belt and Road e Global Gateway non riguarda soltanto chi costruirà più porti, ferrovie o reti digitali. In gioco vi è il modello di governance che accompagnerà queste infrastrutture e, più in generale, il rapporto tra efficienza decisionale e legittimazione democratica[19].
La pressione esercitata dalla competizione sistemica con la Cina dimostra come la geopolitica non trasformi soltanto gli equilibri internazionali, ma finisca per incidere anche sulle architetture istituzionali degli Stati e dell’Unione europea. È qui che si misura il vero banco di prova del Global Gateway: non semplicemente offrire un’alternativa economica alla Belt and Road Initiative, ma dimostrare che una democrazia può essere competitiva senza rinunciare ai principi che la rendono tale.
Se, per recuperare velocità, l’Europa dovesse progressivamente sacrificare trasparenza, partecipazione e controllo democratico, avrebbe conseguito una vittoria soltanto apparente. La sua credibilità geopolitica dipenderà dalla capacità di dimostrare che efficienza e Stato di diritto non sono obiettivi incompatibili, bensì elementi complementari di una stessa strategia di potenza[20].
Note
[1] L. CHAN, «The Geopolitics of Infrastructure: EU’s Global Gateway as a Response to China’s Belt and Road Initiative», Journal of Common Market Studies, 2024.
[2] COMMISSIONE EUROPEA E ALTO RAPPRESENTANTE, Comunicazione congiunta: Il Global Gateway, Bruxelles, 2021.
[3] Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), Articoli 174-178 relativi alla Politica di Coesione economica, sociale e territoriale.
[4] F. BARCA, L’Unione Europea e il territorio. Politiche di coesione e strategie regionali, Il Mulino, Bologna 2010; si veda anche Regolamento (UE) 2021/1060 (Regolamento Disposizioni Comuni).
[5] J. E. HILLMAN, The Emperor’s New Road: China and the Project of the Century, Yale University Press, New Haven 2020.
[6] J. E. HILLMAN, The Emperor’s New Road: China and the Project of the Century, cit
[7] Per de-risking l’Unione europea intende ridurre le dipendenze strategiche dalla Cina senza perseguire una completa separazione economica.
[8] COMMISSIONE EUROPEA, «Il Global Gateway», cit.
[9] J. ZENG, «Supply-driven development and territorial cohesion: Decodifying China’s transport infrastructure paradigm», Review of International Political Economy, 2025.
[10] J. DODSON, «The infrastructural state: Experiences of state-space production», International Journal of Urban and Regional Research, 2017.
[11] WORLD BANK, «China’s High-Speed Rail Development», World Bank Group, Washington 2019.
[12] J. ZENG, «Supply-driven development», cit.
[13] T. A. BÖRZEL, C. M. RADAELLI, «The Europeanization of Public Policy», The Politics of Europeanization, Oxford University Press, 2003.
[14] H. KASSIM, «The European Union’s post-pandemic recovery: Governance, conditionality, and the NextGenerationEU», West European Politics, 2023.
[15] E. CHITI, Il PNRR. L’amministrazione alla prova, Il Mulino, Bologna 2022.
[16] S. CASSESE, L’amministrazione dello Stato, Il Mulino, Bologna 2021. Si veda anche C. POLLITT, G. BOUCKAERT, Public Management Reform: A Comparative Analysis, Oxford University Press, 2017.
[17] E. CHITI, Il PNRR, cit.
[18] G. VIESTI, Centri e periferie. Europa, Italia, Mezzogiorno dal XX al XXI secolo, Laterza, Bari-Roma 2021.
[19] J. DODSON, «The infrastructural state», cit.
[20] F. BARCA, L’Unione Europea e il territorio, cit.
Foto copertina: Principali direttrici terrestri e marittime della Belt and Road Initiative (BRI), il progetto strategico lanciato dalla Cina nel 2013 per rafforzare la connettività infrastrutturale, commerciale ed energetica tra Asia, Europa e Africa.
