UE e America Latina: cooperazione e sfide nel Mercosur

Dopo tre decenni di dialogo tra UE e MERCOSUR, la firma dell’accordo di libero scambio è prevista per il 20 dicembre. La ratifica definitiva, tuttavia, resta nelle mani dei Parlamenti.

CEE e America Latina nel mondo bipolare

I rapporti tra Comunità Europea e America Latina vengono tradizionalmente suddivisi in due fasi: la prima dai Trattati di Roma del 1958 fino agli anni 70; la seconda negli anni 80[2]. La prima è caratterizzata da relazioni molto frammentate e poco strutturate. Uno dei motivi è l’assenza di una politica estera europea unitaria[3]. Inoltre, il contesto della guerra fredda, unito alla percezione dell’America Latina come “cortile di casa” degli Stati Uniti, scoraggiava iniziative autonome per il timore di intaccare i rapporti con Washington. A ciò si aggiungeva, la priorità attribuita dalla CEE all’Africa e al Mediterraneo, aree più rilevanti per ragioni storiche, geografiche, e in relazione ai processi di decolonizzazione in atto[4]. Infine, vi era una mancanza di forte interesse da parte di uno Stato membro verso l’America Latina. Anche gli Stati latinoamericani adottarono un atteggiamento ambivalente: essi guardavano con interesse la nascita di un meccanismo di cooperazione regionale, ma temevano che la creazione di un mercato unico europeo potesse tradursi in una maggiore chiusura commerciale.  Di conseguenza, le relazioni tra le due regioni erano frammentate. Si svilupparono contatti sporadici: partecipazione della CEE alla Conferencia Económica Interamericana di Bogotà (1960)[5], la creazione di un gruppo di contatto con i Paesi latinoamericani[6] e un Memorandum nel 1966[7]. Nonostante lo sforzo, non si realizzò alcuna iniziativa significativa. Negli anni Settanta, le relazioni erano di natura commerciale o bilaterale, senza considerare la dimensione politica o multilaterale. L’unica esclusione fu la conferenza interparlamentare di Bogotà nel 1974 tra il Parlamento europeo e quello latinoamericano[8]. La seconda fase delle relazioni fu caratterizzata da rapporti più dinamici. Le reazioni alle dittature nel Cono Sud e ai conflitti in Centro America alimentarono, tanto da parte dei governi quanto dell’opinione pubblica e delle organizzazioni non governative (ONG), un sostegno crescente ai processi di democratizzazione. La CEE, infatti, cercò di influenzare la controparte, proponendosi come portavoce e modello di una società basata sui valori e principi democratici. Parallelamente, i Paesi latinoamericani guardarono con interesse al mercato comune, percepito come una possibile via di uscita dalla decada perdida[9]. L’anno fondamentale per il lancio dei rapporti con l’America Latina è il 1986, con l’ingresso ufficiale di Portogallo e Spagna. Sono significativi due documenti: il primo fu firmato da Spagna e CEE, mentre il secondo solo da Madrid. Il primo è la Dichiarazione di intenti relativa allo sviluppo e intensificazioni delle relazioni con i Paesi dell’America Latina[10]; il secondo è la Dichiarazione del Regno di Spagna relativa all’America Latina[11]. Infine, nel 1988 venne pubblicato il documento nuovi orientamenti della politica e delle relazioni con l’America Latina, il primo testo di politica estera orientato verso l’area[12].

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Integrazione regionale latinoamericana attraverso il MERCOSUR

Un importante tentativo di promuovere un processo subregionale fu avviato da Argentina e Brasile dal 1985, grazie l’iniziativa dei Presidenti Raúl Alfonsín e José Sarney. Con la Declaración de Foz de Iguazu del 1985, vennero poste le basi per una futura istituzione di un Mercado Común del Sur (MERCOSUR). L’anno seguente fu sottoscritto il Programa de integración y cooperación económica di natura economica e ispirato a una logica di stampo cepalina[13]. Tuttavia, a causa delle crisi nazionali e del fallimento dei piani economici, il progetto si concentrò sulla negoziazione dei vantaggi economici. Con il Tratado de integración nel 1988 e, successivamente, con l’Acta de Buenos Aires nel 1990, si definì l’obiettivo di creare una zona di libero scambio. A partire dagli anni Novanta, il processo si orientò verso un’apertura ai mercati mondiali[14]. La fine della Guerra fredda, l’affermazione del modello del regionalismo abierto, e l’elezione di Presidenti neoliberisti come Fernando Collor de Mello e Carlos Saúl Menem, inaugurarono un nuovo corso dell’integrazione latinoamericana basata sul modello economico dominato dal Washington Consensus[15]. La regione cercò un’integrazione competitiva verso l’esterno per inserirsi nei mercati mondiali, aprendo alla possibilità di stipulare accordi Nord-Sud con i principali Paesi industrializzati[16]. Il MERCOSUR nacque ufficialmente il 1991 ad Asunción, con un accordo da Argentina, Brasile, Paraguay e Uruguay. Gli obiettivi sanciti dall’articolo 1 prevedevano: la libera circolazione di beni, servizi e fattori produttivi; l’adozione di una tariffa esterna e una politica commerciale condivisa; il coordinamento delle politiche macroeconomiche e settoriali tra gli Stati parte; e l’impegno di armonizzare le singole posizioni negli organismi multilaterali^[17]. Tali finalità miravano alla costruzione di un mercato comune tra le quattro nazioni firmatarie. Argentina e Brasile ebbero la percezione del rischio di isolamento in un mondo sempre più strutturato a blocchi regionali. Per questa ragione, la costruzione del MERCOSUR rappresentò una soluzione necessaria per rafforzare il proprio inserimento nel nuovo ordine economico globale[18].
Dunque, l’iniziativa si configurò come uno strumento indispensabile per rimanere rilevanti nella politica mondiale e per migliorare la capacità negoziale dei singoli Stati.
Le crisi interne, le difficoltà nel portare al termine impegni assunti in materia tariffaria e il mancato adempimento degli accordi dimostrarono la sua debolezza istituzionale.

MERCOSUR e Unione Europea: tentativi di cooperazione tra blocchi regionali

Nel 1992, con l’entrata in vigore del Trattato di Maastricht, venne istituita l’Unione Europea. Il rilancio dei rapporti tra le due regioni fu favorito dalle nuove dinamiche globali dell’immediato post-Guerra fredda. Per gli Stati latinoamericani, l’avvicinamento al blocco europeo rappresentava un’opportunità per controbilanciare l’influenza statunitense. Tale strategia risultò tuttavia limitata, a causa della dipendenza economica del subcontinente a Washington[19]. Parallelamente, l’UE mirava ad affermare il suo ruolo come attore internazionale e a preservare la propria posizione commerciale nel subcontinente. In questo contesto, un primo passo significativo fu rappresentato dalla concretizzazione nell’Acuerdo Marco Interregional de Cooperación nel 1995. L’accordo prevedeva il consolidamento delle relazioni esistenti in campo istituzionale, sociale, commerciale e culturale, introducendo per la prima volta un elemento politico[20].
Esso costituiva il primo tentativo di cooperazione biregionale: si passava da una logica bilaterale a quella multilaterale, con il dialogo tra blocchi regionali anziché tra singoli Stati. Il fine latinoamericano era quello di creare un’alleanza strategica capace di rafforzare il loro potere di negoziazione nella scena internazionale e inserirsi nei processi di globalizzazione[21]. Le crisi interne del Messico nel 1994 e del Brasile nel 1998 contribuirono tuttavia a rallentare la cooperazione[22].
Il 1° luglio 1995 entrò in vigore l’Acuerdo firmato quattro anni prima, finalizzato alla realizzazione di un accordo di associazione basato sul dialogo politico, economico e cooperativo. Tra le principali criticità che ostacolarono l’integrazione rientravano le divergenze sulle questioni agricole e ambientali[23]. Nel 2004 i negoziati furono sospesi a causa dell’indisponibilità europea a concedere aperture nel settore agricolo e della riluttanza da parte di alcuni Paesi latinoamericani di soddisfare determinate richieste europee[24]. Anche il contesto internazionale contribuì al rallentamento: il conflitto nei Balcani, il fallimento dei processi di pace in Medio Oriente e la War on Terror divennero priorità dell’agenda europea. Sul versante del subcontinente, la crescita di governi progressisti favorevoli a una cooperazione Sud-Sud, l’ascesa della Cina e la crisi finanziaria complicarono ulteriormente le trattative. Solo nel 2010, durante il summit di Madrid tra UE e ALC, si decise di riprendere i negoziati con il MERCOSUR. Negli anni successivi si registrarono magri miglioramenti nei capitoli normativi, poiché alcuni Stati di entrambe le regioni non erano disposti ad effettuare concessioni[25].
A partire da maggio 2016, con l’elezione di esecutivi neoliberisti nel subcontinente, fu possibile rilanciare il processo negoziale: le parti scambiarono nuove offerte di accesso al mercato, intensificarono il ritmo dei negoziati, organizzando cicli di negoziati e riunioni a intervalli regolari[26]. Secondo i governi argentino e brasiliano, la conclusione di Accordi di Libero Scambio avrebbe favorito un “inserimento intelligente nel mondo”[27].
La vittoria di Jair Bolsonaro nel 2019 spinse Brasilia ad accantonare alcune rivendicazioni storiche per chiudere le trattative. Il 28 giugno 2019 rappresentò una data di svolta: da un lato, la presidenza di Donald Trump negli Stati Uniti adottò una linea politica protezionista; dall’altro il MERCOSUR non disponeva di accordi con altri grandi blocchi commerciali.
Questi fattori incentivarono le parti a raggiungere almeno un accordo politico preliminare per uno commerciale[28]. Il 6 dicembre 2024, a Montevideo, venne firmato un accordo economico, tuttora in attesa di ratifica da parte dei parlamenti nazionali. Tra le principali novità figurano l’inclusione dell’accordo di Parigi, che pone il cambiamento climatico tra i temi essenziali; l’introduzione di salvaguardie bilaterali a tutela dei prodotti agricoli; l’inserimento di standard europei su misure sanitarie; e la previsione di un fondo da un miliardo di euro destinato a compensare eventuali perdite[29].

Criticità e resistenze

Le motivazioni della mancata ratifica dell’Accorso UE-MERCOSUR derivano principalmente dall’opposizione delle organizzazioni sindacali degli agricoltori europei, preoccupate per l’aumento della concorrenza. Nazioni europee come Francia e Irlanda temono la competitività delle esportazioni sudamericane nel settore agricolo. Inoltre, si teme un incremento dei processi di deforestazione in America Latina finalizzati a sostenere l’espansione delle esportazioni, nonché un deterioramento dei diritti umani delle comunità indigene, spesso costrette ad abbandonare i propri territori per far spazio alla produzione agricola. L’UE considera l’accordo di rilievo strategico, soprattutto per le implicazioni di natura geopolitica.
Secondo i dati riportati dall’Istituto per gli Studi di Politica Internazionale (ISPI), l’UE, nel 2023, ha esportato al MERCOSUR beni e servizi per 84 miliardi di euro[30]. L’obiettivo della Commissione è rafforzare alleanze alternative a Washington e rallentare l’influenza di Pechino in America Latina. Per Bruxelles, oltre alla riduzione dei dazi su prodotti agricoli, sarebbe fondamentale un meccanismo di garanzia per proteggere l’agricoltura europea[31]. Il Brasile, dal canto suo, tradizionalmente orientato a una politica estera multilaterale volta alla diversificazione delle relazioni internazionali, intende mantenere il dialogo sia con i Paesi del gruppo BRICS, sia con l’UE e gli Stati Uniti.
Il Presidente brasiliano Luiz Inácio Lula da Silva ha annunciato che il 20 dicembre sarà firmato l’accordo tra i due blocchi, grazie al quale verrebbe istituita un’area di libero scambio che connetterà 722 milioni di persone, diventando la più grande del mondo[32]. La ratifica comunque rimane complessa, dato che serve il consenso non solo dal Parlamento europeo con la maggioranza semplice, ma anche l’approvazione di quelli nazionali. Le difficoltà non derivano quindi soltanto da ostacoli tecnici o divergenze tra esecutivi: riflettono anche il contesto politico e sociale contemporaneo. Le pressioni degli agricoltori, delle ONG ambientaliste e il crescente ruolo della società civile hanno influenzato in modo significativo il percorso dell’Accordo UE-MERCOSUR, rendendo evidente come gli accordi commerciali contemporanei non possano prescindere dalla tutela dell’ambiente, dalla diritti umani delle comunità locali e dalla partecipazione di soggetti non governativi. Questi attori extra-istituzionali sono diventati dunque parte del processo negoziale, capaci di orientare l’agenda politica dei governi. Parallelamente, i blocchi regionali cercano un’intesa per diversificare i propri partner globali. I Paesi del Cono Sud, in questo modo, possono inserirsi in un sistema internazionale più multipolare e meno dipendente dagli Stati Uniti; l’Europa, invece, può consolidare la sua presenza in quest’area.
Il futuro dell’accordo dipenderà dalla capacità di UE e MERCOSUR di trasformare quest’area di libero scambio in un modello di integrazione capace di conciliare protezione ambientale, tutela dei diritti delle comunità locali e sviluppo equo. La sua riuscita dipenderà non solo la ratifica, ma misurerà anche la credibilità dei due blocchi sulla scena internazionale, segnando un passo concreto verso un ordine globale più multipolare.

Note

[1] Storia e simboli, in Europe Direct Nice Côte d’Azur, consultabile al link: https://europedirect.nicecotedazur.org/it/capire-leuropa/storia-e-simboli/ (consultato il 22/11/2025).
[2] P. Wulzer, “Politica estera e politica latinoamericana della CEE/UE: connessioni e intersezioni dalla Guerra fredda alla crisi dell’ordine liberale”, in De Europa, vol. 5, n. 1, 2022, p. 26.
[3] Ivi, p. 27.
[4] Ibidem.
[5] G. Laschi, “Il ruolo della Spagna nelle relazioni tra CEE/UE e America Latina”, in Spagna Contemporanea, n. 51, 2017, p. 121.
[6] P. Wulzer, “Politica estera e politica latinoamericana della CEE/UE: connessioni e intersezioni dalla Guerra fredda alla crisi dell’ordine liberale”, cit. p. 29.
[7] Ibidem.
[8] G. Laschi, “Il ruolo della Spagna nelle relazioni tra CEE/UE e America Latina”, cit., p. 126.
[9] Con questo termine si intende il periodo degli anni Ottanta caratterizzato da crisi del debito, inflazione elevata e stagnazione economica.
[10] Dichiarazione di intenti relativa allo sviluppo e intensificazioni delle relazioni con i Paesi dell’America Latina, in Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, 1985, p. 479. consultabile al link: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX%3A11985I%2FAFI%2FDCL%2F01 (consultato il 22/11/2025).
[11] Dichiarazione del Regno di Spagna relativa all’America Latina, in Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, 1985, p. 495. consultabile al link: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:11985I/AFI/DCL/45 (consultato il 22/11/2025).
[12] C. del Arenal, La triangulación España-Unión Europea-América Latina: sinergias y contradicciones, in Pensamiento Iberoamericano, n. 8, 2011, p. 80.
[13] V. Giannattasio, “Il processo di integrazione regionale: origini, sviluppi, criticità e potenzialità”, in Nocera R., Wulzer P. (a cura di), L’America Latina nella politica internazionale. Dalla fine del sistema bipolare alla crisi dell’ordine liberale, Roma, Carocci, 2020, p. 65. 
[14] Ibidem.
[15] Dieci direttive statunitensi da destinare ai Paesi in via di sviluppo in crisi economica.
[16] V. Giannattasio, “Il processo di integrazione regionale: origini, sviluppi, criticità e potenzialità”, cit., p. 66.
[17] Tratado de Asunción, 1991, pp. 1-2, consultabile al link: https://www.parlamentomercosur.org/innovaportal/file/15511/1/tratado_de_asuncion.pdf (consultato il 22/11/2025).
[18] T. Vigevani, H. Ramanzini Junior, “Il gigante latinoamericano? La politica regionale del Brasile e la sua proiezione globale”, in Nocera R., Wulzer P. (a cura di), L’America Latina nella politica internazionale. Dalla fine del sistema bipolare alla crisi dell’ordine liberale, Roma, Carocci, 2020, pp. 103-104.
[19] P. Wulzer, “Un partenariato davvero strategico? Le relazioni tra Unione Europea e America Latina e i limiti della “politica estera” europea”, in Nocera R., Wulzer P. (a cura di), L’America Latina nella politica internazionale. Dalla fine del sistema bipolare alla crisi dell’ordine liberale, Roma, Carocci, 2020, p. 229-230.
[20] Acuerdo Marco Interregional de Cooperación, in Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee, 1995, consultabile al link: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:21996A0319(02) (consultato il 23/11/2025).
[21] L. Bizzozero, “El acuerdo marco interregional Unión Europea-Mercosur: dificultades y perspectivas de una asociación estratégica”, in CLACSO, 2001, p. 378
[22] P. Wulzer, “Un partenariato davvero strategico? Le relazioni tra Unione Europea e America Latina e i limiti della “politica estera” europea”, cit., p. 231.
[23] D. Corrado, “UE e Mercosur verso un accordo storico”, in Istituto per gli Studi di Politica Internazionale, 05/09/2025, consultabile al link: https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/ue-e-mercosur-verso-un-accordo-storico-216500 (consultato il 23/11/2025).
[24] P. Wulzer, “Un partenariato davvero strategico? Le relazioni tra Unione Europea e America Latina e i limiti della “politica estera” europea”, cit., pp. 235-236.
[25] J. Echaide, L. Ghiotto, “Analysis of the agreement between the European Union and the Mercosur, in The Greens/EFA in the European Parliament, 2020, p. 11, consultabile al link: https://www.greens-efa.eu/files/assets/docs/final_report_eu_mercosur_26.10.2020.pdf (consultato il 23/11/2025).
[26] “Mercosur”, in European Commission – Trade and Economic Security, consultabile al link: https://policy.trade.ec.europa.eu/eu-trade-relationships-country-and-region/countries-and-regions/mercosur_en (consultato il 23/11/2025).
[27] J. Echaide, L. Ghiotto, “Analysis of the agreement between the European Union and the Mercosur, cit., p. 12.
[28] “Unione europea e Mercosur: raggiunto accordo sul commercio”, in Commissione Europea, 2019, p. 1, consultabile al link: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/it/ip_19_3396/IP_19_3396_IT.pdf (consultato il 23/11/2025).
[29] “EU and Mercosur reach political agreement on groundbreaking partnership”, in European Commission, 06/12/2024, consultabile al link: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_6244 (consultato il 23/11/2025).
[30] E. M. Brandolini, “UE-Mercosur: l’intesa strategica per il libero scambio prende forma”, in Istituto per gli Studi di Politica Internazionale, 04/09/2025, consultabile al link: https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/ue-mercosur-lintesa-strategica-per-il-libero-scambio-prende-forma-216436 (consultato il 24/11/2025).
[31] Ibidem.
[32] Profilo Instagram di Luiz Inácio Lula da Silva, consultabile al link: https://www.instagram.com/p/DRZ2hBJDmdQ/ (consultato il 24/11/2025).

Note: