Il concetto di immunità nel diritto internazionale


Gli strumenti del diritto internazionale disciplinano il concetto di immunità: il caso dell’assalto all’Ambasciata statunitense a Teheran.


Immunità personale e immunità funzionale

In diritto internazionale per “immunità” si intende l’insieme di privilegi di cui godono gli Stati ed i loro rappresentanti dalla giurisdizione dello Stato in cui operano. L’obiettivo dell’immunità è quello di garantire ai rappresentanti dello Stato l’esercizio della loro funzione senza impedimenti e fornendo loro una protezione dalla sovranità estera. La norma che riconosce l’immunità dello Stato, dei suoi organi o dei suoi rappresentanti nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali è una consuetudine, cioè una norma di diritto internazionale consuetudinario non necessariamente codificata ma riconosciuta generalmente come vincolante dalla maggior parte degli Stati della Comunità Internazionale. Vi sono tuttavia, delle disposizioni, contenute in strumenti internazionali entrati in vigore negli anni 60, che codificano tali norme e di cui si parlerà in seguito.
La dottrina distingue due concetti di immunità: quella ratione personae (immunità personale) e quella ratione materiae (immunità funzionale).
I capi di Stato, i capi di Governo, i ministri degli esteri beneficiano tutti di un’immunità personale per l’intera durata del loro mandato mentre gli altri membri del governo possono far valere un’immunità funzionale che li protegge da ogni procedimento all’estero intentato per atti ufficiali compiuti nell’esercizio della loro funzione.
In altri termini, la differenza tra l’immunità personale e quella funzionale consiste nel livello di “copertura” garantita all’individuo nella commissione dei suoi atti. In particolare l’immunità personale rende l’individuo immune per gli atti compiuti anche a titolo privato, mentre quella funzionale lo copre solamente per quegli atti che egli ha compiuto nell’esercizio delle sue funzioni.
Tuttavia, esistono dei casi in cui i funzionari dello Stato non possono beneficiare dell’immunità, per esempio: se lo Stato rinuncia espressamente all’immunità del proprio rappresentante; se il mandato di un capo di Stato, di un capo di Governo o di un ministro degli esteri si conclude, egli non godrà più dell’immunità per gli atti compiuti a titolo privato ma solo per quelli compiuti a titolo ufficiale e nell’esercizio delle proprie funzioni; se un accordo internazionale prevede una revoca dell’immunità dei rappresentanti dello Stato; infine l’immunità è sospesa nei casi in cui i tribunali internazionali possono giudicare la responsabilità penale di un rappresentante dello Stato senza tener conto di eventuali immunità di giurisdizione di cui gode nel diritto interno o internazionale.

L’immunità degli agenti diplomatici e consolari

Rispetto alle immunità sopra descritte, il livello di protezione dei membri delle rappresentanze diplomatiche e consolari è previsto da due strumenti internazionali, le Convenzioni di Vienna, rispettivamente del 1961 sulle relazioni diplomatiche e del 1963 sulle relazioni consolari.
In particolare, l’art. 31 della Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche sancisce l’immunità dell’agente diplomatico dalla giurisdizione penale dello Stato accreditatario e dalla giurisdizione civile e amministrativa tranne in specifici casi[1]. In ogni caso, comunque, l’immunità giurisdizionale di un agente diplomatico nello Stato accreditatario non lo può esentare dalla giurisdizione dello Stato accreditante. Secondo l’art. 29, inoltre, la persona dell’agente diplomatico è inviolabile non può, cioè, essere sottoposto ad alcuna forma di arresto o di detenzione. Egli è esente, ex art. 36, dai dazi doganali, dal pagamento delle tasse e dalla visita del bagaglio personale.
Queste immunità, tuttavia, non valgono solamente per l’agente diplomatico ma, al contrario, anche per il personale ufficiale della missione diplomatica nonché per i membri della famiglia del diplomatico.
Per quanto riguarda il personale consolare, le immunità ad esso spettanti sono generalmente più ristrette rispetto a quelle riservate agli agenti diplomatici in quanto riguardano le sole attività che il console svolge nella sua veste ufficiale. Il complesso di immunità che spetta ai consoli, siano essi di carriera e/o onorari, sono prevalentemente indirizzate a salvaguardare la persona e a sottrarla dalla giurisdizione dello Stato accreditatario per le attività compiute in veste ufficiale. Secondo gli strumenti di diritto internazionale vigenti il console, infatti, gode di un’immunità funzionale, diversamente da quella di cui godono gli agenti diplomatici che invece è personale. Pertanto, mentre per i diplomatici l’inviolabilità è assoluta, il console può essere privato della sua libertà personale per crimini gravi compiuti fuori dall’esercizio delle sue funzioni ufficiali.
Il livello di protezione garantito alle persone, seppur con le dovute differenze appena analizzate, si estende anche alle sedi, siano esse diplomatiche o consolari. Il territorio di ciascuna ambasciata è, infatti, considerato a tutti gli effetti territorio dello Stato accreditante.

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Fatte salve tutte le disposizioni appena citate, ai sensi dell’art. 41, par. 1 della Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche del 1961, tutte le persone che godono di privilegi ed immunità sono tenute al rispetto delle leggi e dei regolamenti dello Stato accreditatario e alla non ingerenza negli affari interni dello Stesso. È proprio su questa disposizione che faceva leva il regime iraniano di Khomeini per difendere l’Iran dalle accuse di violazione degli obblighi internazionali sulle relazioni diplomatiche avanzate dagli Stati Uniti nel procedimento giudiziale intentato davanti la Corte internazionale di giustizia nel maggio 1980. L’immunità degli agenti e delle sedi diplomatiche è stato, in effetti, un argomento che ha generato più di una controversia tra stati. In questa sede, tuttavia, si approfondirà il caso più celebre, quello degli ostaggi statunitensi nell’ambasciata americana a Teheran.
A fine anni ’70 del ‘900 la situazione politica interna dell’Iran rifletteva una netta divisione della popolazione tra filo statunitensi e non. La porzione di popolazione radicalizzata contro gli Stati Uniti era composta dai seguaci dell’Ayatollah Khomeini i quali temevano che questi ultimi potessero restituire allo Scià Pahlavi – la cui presidenza era voluta dagli USA ma ostacolata dall’Ayatollah – la guida del Paese. Per scongiurare questo pericolo, nella giornata del 4 novembre 1979, gli studenti iraniani seguaci di Khomeini, decisero di occupare per la seconda volta l’ambasciata statunitense a Teheran catturando inizialmente 100 ostaggi di cui 63 americani.
Il giorno successivo, dopo aver mandato un messaggio di supporto agli studenti per l’occupazione messa in atto, l’Ayatollah ordinò il rilascio di 11 ostaggi (10 donne afro americane e un uomo in condizioni di salute precarie), riducendo il numero da 63 a 52. Sin dai primissimi giorni di occupazione, divenne chiaro che gli altri ostaggi non sarebbero stati rilasciati, pertanto gli Stati Uniti annunciarono di bloccare l’importazione di petrolio iraniano e di congelare gli assets iraniani nelle banche statunitensi e nelle loro filiali estere e, contestualmente, il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite fece un appello alle autorità iraniane esortandoli al rilascio degli ostaggi.
Parallelamente ai fatti, nel maggio 1980, gli Stati Uniti intentarono un procedimento giudiziale davanti la CIG contro l’Iran accusandolo di avere infranto diverse obbligazioni derivanti dalle convenzioni di Vienna del 1961 e del 1963. Nel suo giudizio finale la Corte rileva le violazioni degli obblighi incombenti sull’Iran e ritiene che lo Stato convenuto sia responsabile a livello internazionale nei confronti degli Stati Uniti e che, di conseguenza, sia tenuto a fornire una riparazione agli Stati Uniti per il danno causato. Tuttavia, l’entità della riparazione non verrà mai stabilita dalla Corte poiché con un’ordinanza successiva al giorno della pronuncia, datata 12 maggio 1981, su richiesta di entrambe le Parti in giudizio, la causa è stata cancellata dall’elenco dei casi pendenti di fronte alla Corte[2].
La farraginosa vicenda si concluderà solamente a seguito della firma degli accordi di Algeri tra Stati Uniti ed Iran. Gli accordi erano composti da due distinte dichiarazioni: la prima conteneva, tra le altre, una clausola che prevedeva la sospensione delle sopracitate sanzioni economiche apposte dagli Stati Uniti all’Iran. La seconda dichiarazione stabiliva la futura istituzione di un tribunale internazionale arbitrale – noto come the Iran-United States Claims Tribunal – competente a pronunciarsi sulle varie accuse avanzate da entrambe le Parti nei confronti degli Stati stessi nonché di alcuni cittadini[3].
Indipendentemente dalla peculiarità dei fatti e dalla loro eco mondiale, la storia assume rilievo anche per il diritto internazionale poiché fornisce un importante spunto di riflessione su diversi istituti giuridici, nella fattispecie il tribunale arbitrale istituito dagli accordi. Questo, infatti, è un esempio di tribunale “ibrido” competente a pronunciarsi su dispute tra Stati e a ricevere ricorsi da privati cittadini.


Note

[1] L’agente diplomatico non gode della giurisdizione civile e amministrativa in caso di:

  • Azione reale circa un immobile privato situato sul territorio dello Stato accreditatario purché l’agente diplomatico non lo possegga per conto dello Stato accreditante ai fini della missione;
  • Azione circa una successione cui l’agente diplomatico partecipi privatamente, e non in nome dello Stato accreditante, come esecutore testamentario, amministratore, erede o legatario;
  • Azione circa un’attività professionale o commerciali qualsiasi esercitata dall’agente diplomatico fuori dalle sue funzioni ufficiali nello Stato accreditatario.

[2] ICJ, Case concerning United States Diplomatic and Consular staff in Tehran, United States of America v. Iran, Order of 12 May 1981.

[3] Cfr. The Iranian Hostage Crisis and the Iran-U.S. Claims Tribunal: Implications for International Dispute Resolution and Diplomacy, W. Cristopher, R. M. Mosk, Pepperdine Dispute Resolution Law Journal, Vol. 7, Issue 2.


Foto copertina: Teheran; Ambasciata USA “Covo dello spionaggio americano”